日照建设工程工程量争议中图纸与现场不符的举证责任分配

在建设工程施工合同纠纷中，工程量争议是最常见的争议类型之一。而其中，图纸与现场实际施工情况不符的问题，往往成为发承包双方对簿公堂的导火索。工程已经隐蔽、项目已经投入使用，双方各执一词：发包人主张“你根本没按图施工”，承包人主张“我就是按图施工的，且已通过验收”。此时，谁负有举证责任？举证不能又该承担何种后果？

本文以最高人民法院（2014）民一终字第57号民事判决书（四川华西集团有限公司与新疆天虹实业有限公司建设工程施工合同纠纷案）为蓝本，通过以案说法的方式，深度剖析工程量争议中“图纸与现场不符”的举证责任分配规则，为施工企业及发包人提供实操性法律指引。

一、案情概览：一场涉及近亿元造价争议的较量

2004年，四川华西集团有限公司（以下简称华西公司）中标承建新疆天虹实业有限公司（以下简称天虹公司）的独山子花苑酒店工程，建筑面积46000平方米，合同暂定价8000万元，约定采用可调价格，按实际完成工程量结算。

2007年5月，工程完工后，天虹公司未组织竣工验收即将工程投入使用。此后，双方就工程造价产生严重分歧：

• 天虹公司自行委托审算：一期审算总造价约1.48亿元，二期审算骤降至9923万元，前后两版审算结果相差近4900万元；
• 华西公司起诉要求支付工程款及利息等合计约6000余万元；
• 天虹公司反诉要求返还超付工程款约487万元。

一审法院委托司法鉴定，鉴定机构出具的**《工程造价鉴定书》载明：无争议造价9895万余元，有争议造价3344万余元。双方围绕16项争议造价展开激烈交锋，其中多数争议均与图纸与现场是否一致**、隐蔽工程资料是否真实、签证认价是否有效等举证责任分配问题密切相关。

案件历经新疆维吾尔自治区高级人民法院一审、最高人民法院二审，最终最高法院判决驳回上诉，维持原判。

二、争议焦点聚焦：图纸与现场不符时，法院如何分配举证责任？

本案中，围绕“图纸与现场不符”衍生出多项争议，最高法院及一审法院的裁判思路清晰地展现了该类案件中举证责任分配的核心规则。

（一）发包人主张“现场与图纸不符”，应承担相应的举证责任

1. 构造柱数量争议：发包人口头质疑，但未提供反证，承包人胜诉

天虹公司主张施工蓝图中构造柱实有数量与计价数量不符，认为华西公司虚报工程量。但天虹公司除口头质疑外，未提供任何实质性反证。

法院处理方式：

为查明事实，一审法院在双方同意下，委托新疆建设工程质量安全检测中心采用雷达探测方法对可检测部位进行无损检测。检测结论为：“该工程第六层、第八层、第十层至第十六层可检房间的可检部分及第五层至第十六层公共部分的砌体填充墙构造柱设置符合设计图纸要求。” 补充说明载明：可检部位实有构造柱646根，符合设计图纸及施工规范要求。

同时，华西公司提交的《隐蔽工程验收记录》亦记载构造柱施工符合设计及规范要求。

裁判要旨： 发包人主张工程量与图纸不符，但未提供充分反证，且现场检测结论及隐蔽工程验收记录均印证承包人按图施工的，发包人的异议不能成立，应按图纸计算工程量。

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2. 钢板网墙争议：发包人主张“未做”，但已确认替代方案，承包人胜诉

天虹公司主张华西公司未做钢板网墙，虚增造价345万余元。但华西公司提交了2004年9月12日的《图纸会审记录》，载明：“室内陶粒砼面抹灰，暂不按满挂钢板网抹灰，但在抹灰砂浆中增加增塑剂。”

该记录经双方确认，即双方已通过图纸会审程序合意变更了原图纸设计。此外，2007年10月9日双方签署的《花苑酒店工程钢板网综合单位表》亦确认了钢板网墙的计价方法。鉴定人亦明确：“有的加了钢板网，有的没有加，但使用其他材料代替了，价格是相当的。”

裁判要旨： 虽然现场未完全按图施工，但双方已通过《图纸会审记录》达成设计变更合意，并以认价方式确认替代工艺价格，发包人事后反悔主张“未按图施工”不能成立。

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（二）承包人主张“按图施工”，但现场明显不符且无证据支持的，承包人败诉

1. 女儿墙卷材防水争议：承包人自认未按图施工，按实结算

天虹公司主张，施工蓝图中女儿墙卷材防水要求上翻至女儿墙顶部，且薄弱部位应做上下各500毫米附加层。但现场可见部位仅做了上下各250毫米的附加层。

关键证据： 一审法院在鉴定期间组织双方现场核实，华西公司明确表示未做上翻250毫米以外的防水，而是主张采用了“花岗岩与墙体连接件上加防水圈”的替代工艺。

但华西公司未提供任何证据证明该设计变更经发包人同意或经过合法审批程序。

裁判要旨： 承包人自认未按图施工，又无法证明设计变更经发包人认可的，应按实际施工量据实结算，不能按图纸计算造价。最终该项费用按照实际施工情况核减。

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2. 安装工程现场量差争议：承包人代表签字确认，以现场实际为准

天虹公司主张，安装工程实际工程量少于签证工程量。2008年10月13日，天虹公司、华西公司、鉴定机构三方前往现场对电气部分进行核实，形成书面记录，华西公司工作人员张家兴在记录上签字认可实际与签证不符的工程量。

裁判要旨： 承包人代表在施工现场核实记录上签字确认实际工程量少于签证工程量的，应以实际量为依据计算工程款。鉴定机构以签证为依据计价不妥，发包人异议成立。

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（三）隐蔽工程记录存在“后补、倒签”情形，能否作为计价依据？

本案中，天虹公司主张华西公司提交的大量化隐蔽工程记录系后补、与现场施工不符、记录时间与进度倒置，据此认为不应作为造价计算依据。更有独山子检察院询问监理人员高婷和陈长春时，二人陈述了隐蔽工程验收记录补签的事实。

法院认定：

一审法院认为：“虽然该部分隐蔽工程记录系事后监理公司工作人员补签，但是对事后补签证问题法律并无禁止性规定，且该项目属于图纸范围内工程内容，无须进行签证。因此，天虹公司认为应以签证等资料为参照，其理由不能成立。”

裁判要旨： 隐蔽工程验收记录即使存在后补情形，但只要属于图纸范围内的工程内容，且无证据证明实际施工与图纸严重不符的，该记录仍可作为计价依据。发包人仅以“记录后补”为由否认造价的，法院不予支持。

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（四）工程联络单能否独立作为工程量计价依据？

华西公司主张依据工程联络单计取土建费用390,211.29元。天虹公司认为：工程联络单不能独立作为计算工程造价的依据，其内容仅为计划实施内容，是否实际实施应由相应的现场签证来确认。

法院认定：

一审法院认为：“双方在合同中约定的合同价款调整因素不含‘工程联络单’，虽然工程联络单有几方签字，但是工程联络单不属于认定工程量的往来证据，与工程签证有本质的不同。因此，工程联络单所载工程量是否实际发生，应由华西公司提供相关证据加以印证。现华西公司未能举证证明该工程实际发生，故天虹公司据此提出的异议成立，不应计价。”

裁判要旨： 工程联络单≠工程量签证。工程联络单仅反映施工计划或意向，不能独立作为确定工程量的依据。承包人主张依据工程联络单计价的，还应提供隐蔽工程验收记录、现场签证、材料进场记录等证据，形成完整的证据链。否则，应承担举证不能的不利后果。

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（五）材料认价是否必须提供发票原件？

天虹公司多次以华西公司“未提交发票原件”为由否认认价单的效力，涉及金额高达1700余万元，包括：

• 冬季封闭施工费67万余元（材料发票为复印件）
• 水暖进场报验材料费20万余元
• 确认价进场报验手续不全的材料费1662万余元
• 聚氨酯涂刷工程费501万余元

法院认定：

关于冬季封闭施工费，一审法院明确指出：“双方在合同中约定部分材料的价格采用发包方认价的方式确定，并未约定认价时需以发票原件为基础。可见，发票复印件只是认价的一个载体，以什么为载体认价并不影响天虹公司作出其真实意思表示。……虽然华西公司仅提供发票复印件，但是天虹公司签字认可了价格，表明双方对材料价格达成一致的意思表示，该认价行为应认定有效。 ”

关于确认价材料进场报验手续不全的材料费，法院认为：“购料前天虹公司认价小组在工程材料价格确认申报表上签字认价并确定型号，证明双方对此达成了一致的意思表示，是否提供发票原件与价格确认无关。 现天虹公司未能提供充分证据证实华西公司未按约定品牌、型号购料，况且，如果华西公司使用的材料品牌等与约定不符，属于外观瑕疵，天虹公司应在检验时及时发现并提出异议，而监理单位审查同意使用华西公司购买的材料。据此，天虹公司在接受使用工程后近一年才提出品牌等问题，已过合理期限。 ”

裁判要旨： 认价行为的效力取决于发包人认价主体是否签字确认，而非是否附有发票原件。发票复印件仅作为认价的载体之一。发包人签字认价后又以无发票原件为由否认认价效力的，法院不予支持。发包人对材料品牌、型号的异议应在检验期内或合理期限内提出,期满后提出亦不予支持。

三、深度解析：图纸与现场不符时的四维举证责任分配规则

通过前述案例分析，可以归纳出建设工程工程量争议中“图纸与现场不符”时的举证责任分配框架：

维度一：谁主张、谁举证——基础规则

根据《民事诉讼法》第六十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实，或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明；在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利后果。

即：

• 承包人主张按图结算的，需提供施工图纸、签证单、隐蔽工程验收记录、材料进场报验单等基础证据；
• 发包人主张实际施工与图纸不符的，需提供现场影像资料、检测报告、工程联系单、会议纪要等反证。

如果发包人仅提出口头质疑而无实质证据，法院将依据承包人提供的书面资料认定工程量。反之，如果承包人无法提供证据证明其主张的施工内容，则承担不利后果。

维度二：隐蔽工程的特殊规则——资料优先，但可反驳

隐蔽工程因覆盖后无法直接查看，其工程量认定主要依赖：

1. 隐蔽工程验收记录
2. 监理工程师签发的工程量确认单
3. 施工日志、检验批记录
4. 影像资料、航拍图等佐证

本案确立的重要规则是：隐蔽工程验收记录即使存在后补、倒签情形，也并非当然无效。 只要无相反证据证明记录内容与事实不符，且该工程属于图纸范围内内容，该记录仍可作为计价依据。

但需注意：如果发包人能提供检测报告、现场勘验记录、承包人自认等证据证明隐蔽工程记录与事实不符，则隐蔽工程验收记录的证明力将被推翻。

维度三：设计变更的证明责任——谁主张变更、谁举证

因设计变更导致现场施工与原始图纸不符的，主张变更存在的一方应举证：

1. 设计变更通知单或图纸会审记录
2. 发包人或设计单位的书面确认文件
3. 现场签证单
4. 变更后的施工图纸

本案中，华西公司在女儿墙防水项目上主张采用了替代工艺，却无法提供设计变更文件，最终被法院按实际施工量结算，损失18万余元。而在钢板网墙项目中，华西公司提供了《图纸会审记录》，成功证明双方已达成替代方案合意，保住了345万元造价。

维度四：签证与认价的特殊效力——签字即生效，异议有时限

建设工程领域的签证与认价是发包人对工程量及价格的确认行为，具有准合同性质。本案明确了：

| 行为类型 | 效力认定 | 发包人反悔的时限 | |---------|---------|----------------| | 工程量签证 | 监理工程师及发包人代表签字后即生效 | 需在合理期限内提出异议 | | 材料认价 | 认价小组签字确认价格后即生效 | 无需发票原件支持 | | 现场核实记录 | 承包人代表签字确认后即生效 | 签字即视为认可 | | 工程联络单 | 仅反映施工计划，非计价依据 | 需另行以签证佐证 |

尤其是发包人认价行为，法院认定为双方对材料价格达成一致的民事法律行为，不以发票原件为生效要件。发包人签字认价后又以资料不全、无发票原件等为由反悔的，法院不予支持。

四、实务启示与风险防范建议

（一）对施工企业的建议

1. 严把签证关：做到“先签证、后施工”

   • 设计变更、工程量增减、材质替换等事项，务必在施工前取得发包人或监理单位书面确认
   • 杜绝“先施工、后补签证”的陋习，否则一旦发包人拒签，将面临巨大举证风险

2. 隐蔽工程资料管理“五同步”

   • 施工进度与资料填写同步
   • 资料填写与监理签字同步
   • 影像资料与文字记录同步
   • 变更签证与图纸修改同步
   • 材料报验与进场时间同步

   注意：隐蔽工程验收记录应尽量避免事后集中补签，否则可能引发刑事调查风险（如本案中的检察院询问程序），虽民事诉讼不因此否认证据效力，但会给发包人提供攻击突破口。

3. 善用图纸会审程序

   • 若确需改变原设计做法，务必通过图纸会审、设计洽商等正式程序确认
   • 图纸会审记录应详细载明变更原因、替代方案、造价影响等内容，并由参建各方签字盖章

4. 重视现场核实环节

   • 当发包人提出工程量异议并要求现场核实时，承包人应派授权代表参与，审慎核对后再签字
   • 一旦签字，即视为对核实结果的认可，不得事后反悔

5. 保留完整证据链

   • 工程签证、工程量确认单、认价单、材料报审表、隐蔽工程记录、监理日志、施工日志、会议纪要、往来函件等应分类归档
   • 建议采用项目管理软件确保资料形成的时间逻辑关系清晰可查

（二）对发包人的建议

1. 过程管理重于事后审计

   • 在施工过程中即应对工程量进行跟踪审核，避免工程交付使用后才提出质量或数量异议
   • 材料认价时应看清材料品牌、规格、型号后再签字，一旦签字即具有约束力

2. 异议应在合理期限内提出

   • 发现施工与图纸不符时，应立即以书面形式向承包人提出异议并留存证据
   • 不要在工程交付使用后较长时间才主张材料品牌不符、数量不符等外观瑕疵异议

3. 善用检测手段固定证据

   • 对于构造柱、钢筋间距等隐蔽工程争议，在双方同意下可委托专业检测机构进行雷达探测、钻孔取样等无损或微损检测
   • 但需注意：检测范围可能仅限于可检部位，不可检部位仍以竣工资料为准

4. 明确区分“工程联络单”与“工程签证”

   • 如不希望工程联络单产生计价效果，应在合同中明确约定——“工程联络单不作为结算依据，工程量以发包人、承包人、监理三方签字确认的工程签证为准”
   • 在工程联络单上加注“本单仅为施工指令，不作为工程量确认依据”

（三）关于司法鉴定程序的重要提示

本案中，双方对工程造价存在重大分歧，最终通过司法鉴定确定造价。在这一程序中应关注：

1. 鉴定机构的选择应经双方协商一致，或由法院依法指定
2. 鉴定过程中，双方均有权利对鉴定依据提出质证意见
3. 对鉴定报告有异议的，可申请鉴定人出庭接受质询
4. 鉴定费用的负担由法院根据案件情况决定，本案中双方各半负担

五、结语

建设工程工程量争议中“图纸与现场不符”的举证责任分配，核心可以概括为三句话：

承包人主张按图施工，应当提供图纸及过程资料予以证明； 发包人主张未按图施工，应当提供反证予以反驳； 双方对设计变更或替代方案达成合意的，以书面确认为准。

建设工程周期长、环节多、参与主体复杂，无论是发包人还是承包人，都应当树立**“全过程留痕”**的证据意识。当事人签订的每一份签证、确认的每一张认价单、签署的每一份会议纪要，在诉讼中都是决定胜负的关键证据。

法律不保护权利上的睡眠者，亦不保护证据上的疏忽者。只有当图纸、现场与书面资料三者高度统一时，工程量争议才能最小化；当三者不一致时，书面资料便成为还原事实的最有力武器。

王名成，山东知律律师事务所。

附：关于建设工程工程量争议的常见咨询问答

1. 关于图纸与现场不符的基础问题

问：施工单位按图纸施工了，但建设单位说现场与图纸不符，不认可工程量，谁承担举证责任？ 答：根据“谁主张、谁举证”原则，建设单位主张现场与图纸不符，应当提供检测报告、现场照片、监理记录等反证。如果建设单位仅提出口头异议而无实质证据，法院将以施工图纸、隐蔽工程验收记录等书面资料认定工程量。类似案件在乌鲁木齐市天山区法院有判例可参考，施工方提交的经监理签字确认的隐蔽工程记录通常具有较强证明力。

问：工程已经投入使用，发包人还能主张“未按图施工”吗？ 答：可以主张，但举证难度较大。工程投入使用后，隐蔽工程已无法直观查看，发包人需通过检测鉴定等方式证明现场与图纸不符。如果发包人在施工过程中未提出异议，且已通过竣工验收或擅自使用，法院通常倾向于采信承包人的施工资料。值得注意的是，根据《建设工程司法解释一》第十四条，发包人擅自使用未经竣工验收工程的，视为认可工程质量，但不当然视为认可工程量。

2. 关于隐蔽工程记录的问题

问：隐蔽工程验收记录是事后补签的，还能作为结算依据吗？ 答：可以。本案最高法院明确“对事后补签证问题法律并无禁止性规定”。只要隐蔽工程记录经监理单位签字确认，且工程属于图纸范围内内容，即便存在后补或倒签情形，仍可作为计价依据。如承包人在克拉玛依市独山子区的施工项目中遇到类似争议，可援引该裁判规则进行抗辩。

问：发包人说隐蔽工程记录是伪造的，我方如何应对？ 答：首先，要求发包人提供证据证明记录虚假，仅凭“推测”“怀疑”不能推翻书面记录。其次，承包人应尽量补充提交施工日志、材料进场记录、监理旁站记录等佐证材料，形成完整的证据链条。第三，可申请鉴定人出庭说明隐蔽工程记录与图纸的对应关系。日照市东港区法院在审理类似案件中，对仅有单方质疑而无反证的隐蔽工程记录均予采信。

问：监理人员在隐蔽工程记录上补签名字，是否影响证据效力？ 答：监理补签属于程序瑕疵，但不影响实体真实性认定。法院会结合其他证据综合判断，如果施工日志、旁站记录、检验批资料能够与该记录相互印证，其证明力不受影响。

3. 关于设计变更的举证问题

问：施工中改了设计做法，但没有办签证，结算时发包人不认，怎么办？ 答：施工企业在变更施工做法前，应通过《图纸会审记录》《工程洽商记录》等方式取得发包人或设计单位的书面确认。如果没有书面确认，可尝试提供会议纪要、往来函件、微信聊天记录、邮件等间接证据证明发包人知情并同意。如果均无法提供，将面临按实际施工量结算而非按图纸结算的不利后果，这在建设工程结算纠纷中属于常见风险点。

问：图纸会审记录能否等同于设计变更文件？ 答：图纸会审记录经参建各方（建设、施工、监理、设计）签字确认后，具有设计变更的效力。在本案中，华西公司正是通过《图纸会审记录》证明了钢板网墙替代方案的合意。但需注意，图纸会审记录应详细载明变更内容、替代做法、执行标准等要素，否则仍可能产生争议。

问：发包人口头同意变更，但没有签字，如何固定证据？ 答：建议施工企业在口头同意后，立即（48小时内）以书面形式向发包人和监理方发出《工程变更确认函》或《工作联系单》，载明变更内容及造价影响，并要求发包人签字确认。如发包人拒绝签字，可采取公证送达或EMS邮寄等方式固定证据。此类操作在工程施工过程管理及索赔程序中非常关键。

4. 关于工程联络单的效力问题

问：工程联络单和工程签证有什么区别？ 答：工程签证是发包人、承包人、监理三方对已完工程量或价格的确认，是直接计价依据；工程联络单通常仅反映施工计划、施工安排或技术指示，不能独立作为计价依据。本案法院明确指出“工程联络单不属于认定工程量的往来证据，与工程签证有本质不同”。在临沂市兰山区法院审理的一起建设工程纠纷中，法院同样认定联络单不能替代签证作为结算依据。

问：工程联络单上监理也签字了，还不能作为计价依据吗？ 答：监理签字仅表示监理知悉或同意该施工安排，不代表发包人认可工程量或造价。要作为计价依据，还需取得发包人代表签字确认，或提供后续隐蔽工程验收记录、工程量签证单等证据加以印证。

5. 关于材料认价的争议问题

问：发包人在认价单上签了字，事后以没有发票原件为由不认，合理吗？ 答：不合理。认价行为是双方对材料价格达成一致的真实意思表示，认价单签字即生效，发票原件不是认价生效的前提条件。本案法院明确认定：“发票复印件只是认价的一个载体，以什么为载体认价并不影响天虹公司作出其真实意思表示。”

问：发包人认价后，又以材料品牌与认价不符为由要求扣款，如何举证？ 答：发包人应对材料品牌不符承担举证责任。如果发包人未能提供证据（如现场抽样检测报告、监理记录等）证明施工方使用的材料品牌与认价不符，且监理单位已在材料进场报验时审查同意使用，发包人的异议不能成立。同时，发包人自工程交付后超过合理期限才提出该异议的，法院也不予支持。

问：材料发票是复印件，财务上不能入账，法院会认可吗？ 答：法院认可的是认价行为的效力，而非发票的税务合规性。发票是否入账属于税务行政管理问题，不影响民事诉讼中双方合意的效力。但建议施工企业妥善保管发票原件，以免遭受税务处罚。

6. 关于现场核实记录的问题

问：施工方代表在现场核实记录上签字了，还能反悔吗？ 答：不能。签字代表的行为属于职务行为，对施工企业具有约束力。在烟台市莱山区法院审理的一起案件表明，施工方代表在工程量核实记录上签字确认实际量少于签证量的，法院直接按实际量认定。因此，施工方应指派熟悉现场的技术负责人参与核实，重大事项务必当场核实后再签字。

问：现场核实记录仅有施工方单方签字，发包人未签字，是否有效？ 答：证明力相对较弱。建议在工程结算过程中形成三方（发包人、承包人、鉴定机构）共同签字确认的核实记录，可有效避免后续争议。

7. 关于司法鉴定的热点问题

问：对造价鉴定报告不服，可以申请重新鉴定吗？ 答：根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十条，当事人对鉴定意见有异议的，可申请鉴定人出庭作证，也可申请重新鉴定，但需满足法定条件，如鉴定机构不具备资质、鉴定程序严重违法、鉴定意见明显依据不足等。单纯对鉴定数额有异议，通常通过质询解决，难以启动重新鉴定程序。

问：工程造价鉴定费用由谁承担？ 答：根据《诉讼费用交纳办法》第十二条，鉴定费用由申请方先行垫付，最终由法院根据案件胜败诉情况及过错程度确定负担比例。本案中，50万元鉴定费由双方各负担一半。

问：鉴定机构出具的补充说明能否改变原鉴定结论？ 答：补充说明是对原鉴定报告的修正或解释，若补充说明将争议造价直接调整为无争议造价，而当事人对相关事项仍有争议的，法院有权不予采纳该补充说明。本案中最高法院即认定，鉴定机构作出的“将构造柱造价列入无争议造价”的补充说明不正确，仍应以原鉴定报告为依据。

8. 关于过程结算与结算时效问题

问：工程交付后一直没有结算，工程款利息从何时起算？ 答：根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十七条，建设工程已实际交付的，以交付之日为应付款时间；合同对付款时间没有约定或约定不明的，利息自交付之日起算。建议施工企业在工程交付后尽快提交竣工结算文件，并保留送达凭证，以便主张结算文件送达后的逾期付款利息。

问：竣工结算书送到发包人处后，发包人一直不答复也不付款，怎么办？ 答：应审查合同中是否有“逾期不答复视为认可”的条款。如果合同约定了发包人收到结算书后应在特定期限内审核或答复，逾期未答复的视为认可送审价，施工企业可直接主张按送审价付款。若合同无此约定，需通过司法鉴定确定造价。工程施工与结算实践中，及时发出书面催告函并留存签收记录至关重要，可为后续诉讼主张逾期利息及违约金提供依据。

问：发包人已付工程款超过鉴定造价，可以要求返还吗？ 答：可以。本案中天虹公司反诉要求返还超付工程款。如果鉴定造价确认后，已付款项确实超过应付款项，发包人有权要求承包人返还超付部分的工程款及利息。