淮北竣工图与实际施工量冲突时法院举证责任认定规则解析

在建设工程施工合同纠纷中，工程量争议是最常见也最复杂的争议类型之一。当竣工图标注的工程量与实际施工量不一致时，发包方、总包方与实际施工人往往各执一词。竣工图是否当然作为结算依据？若总包方拒不提供工程量证据，法院将如何分配举证责任？本文通过安徽省淮北市烈山区人民法院（2022）皖0604民初768号民事判决书，以案说法，深度解析建设工程工程量争议中竣工图与实际施工量冲突的裁判规则与实务要点。

一、案件背景：一个“甩项”防水工程引发的连环诉讼

本案涉及淮北市烈山区“静安观澜郡”项目。2013年，静安置业公司将项目发包给和信建筑公司施工。和信公司将部分工程转包给刘建军、王宝文，而孙国安实际负责8#、9#、11-13#楼及一期地下室（二四标段）的施工。后孙国安与和信公司直接建立分包关系并依约结算。

2015年，孙国安将一期地库顶板防水工程分包给蒋向林，双方签订协议，约定工程量为7811平方米，单价28.5元/平方米，总价222613.5元。蒋向林施工完毕后，孙国安却仅与和信公司结算了750平方米的防水工程量（单价30.24元/平方米）。2017年12月，双方决算时，案涉防水工程仅按750平方米计入。2021年，蒋向林起诉孙国安，法院判决孙国安支付全部工程款及利息。孙国安履行后，转而向和信公司、静安公司主张未结算的工程量对应的工程款。

诉讼中，孙国安提交了竣工图（电子版），据此计算出防水工程总量为7719.829平方米。和信公司及静安公司经法院释明，拒不提供工程量证据。最终法院采纳竣工图计算的总工程量，认定未结算工程量为6969.829平方米，判决和信公司支付工程款198640.1元及利息。

二、判决核心：竣工图与实际施工量冲突时的举证责任与认定规则

本案争议焦点之一正是“案涉工程的总工程量及未结算的工程量”。法院认定：

1. 竣工图是认定工程量的初步依据。孙国安作为实际施工人，提交了竣工图并计算出总工程量7719.829平方米。
2. 总包方有能力举证而拒不提供，应承担不利后果。和信公司作为总包方，对工程量原始资料有更强的举证能力，经法院明确要求后在指定期限内未提供证据，故采纳孙国安的主张。
3. 已结算工程量由双方确认。双方均认可已结算750平方米，故未结算部分为7719.829－750=6969.829平方米。
4. 单价以实际施工人与分包人约定的28.5元/平方米为准，而非结算时的30.24元/平方米，因为孙国安向蒋向林实际承担的责任基于28.5元的协议。

三、法律分析：竣工图与实际施工量冲突的三大实务痛点

（一）竣工图并非“一锤定音”，但具有推定效力

建设工程竣工图一般由施工单位编制，反映工程竣工后的实际情况，是工程验收和结算的重要资料。但实践中，竣工图可能与实际施工情况存在差异。比如，因设计变更、现场签证、漏项、甩项等，竣工图可能未完全反映实际施工量，或者竣工图本身存在编制错误。此时，法院不会机械采信竣工图，而是结合施工合同、签证单、工程量确认单、现场勘察、鉴定意见等综合认定。

但应注意，如果一方主张竣工图与实际不符，应当提供证据予以推翻。若未能举证，法院通常会以竣工图作为确定工程量的基础。本案中，孙国安主动提交竣工图，而总包方和发包方未能提供相反证据，因此法院采纳了竣工图计算的结果。

（二）举证责任分配：谁主张谁举证，但证据持有方有配合义务

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利后果。

在工程量争议中，实际施工人往往收集证据能力较弱，而总包方或发包方掌握着施工日志、隐蔽工程验收记录、工程量确认单、竣工图等关键资料。法院可依法要求持有证据的一方限期提交。若其无正当理由拒不提交，法院可根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十五条，认定对方主张的书面证据内容为真实。本案判决正是这一规则的典型适用——法院要求和信公司、静安公司提供工程量证据，两被告逾期未提供，法院直接采纳了原告根据竣工图计算的总工程量。

（三）甩项工程的结算风险：书面确认是关键

本案中，孙国安主张防水工程“甩项”，但和信公司、静安公司否认甩项，认为已包含在结算中。虽然孙国安提供了2017年12月5日和信公司出具的情况说明、2019年3月26日和信公司函告静安公司的函件，均载明甩项事实，但最终法院并未直接认定甩项是否成立，而是通过工程量对比认定未结算部分存在。这也提示实际施工人：甩项必须要有书面确认，并且要在结算文件上明确排除，否则极易引发争议。

四、案件启示：当事人应如何应对工程量争议？

对实际施工人（分包人）的建议

• 签约时明确工程范围、单价、结算方式，尤其对“甩项”“变更”要有书面约定。
• 施工过程中注意留存签证单、工作联系单、会议纪要、现场照片、录音录像等原始证据。
• 竣工后及时编制竣工图，并交由发包方或总包方签字确认。若对方拒绝确认，可申请公证送达或书面催告。
• 若结算时对方仅认可部分工程量，务必书面提出异议，并注明“此结算不包含××工程”，避免被视为对全部工程量的认可。
• 对分包出去的分项工程，也要与分包人签订书面协议，明确工程量计算规则和验收标准，防止自己对外承担责任后无法向上追偿。

对总包方（发包方）的建议

• 严格审核竣工图与实际施工的一致性，在竣工图上签字确认前仔细核对。
• 对于甩项工程，应单独列明并书面确认，避免与主体工程共同结算留下隐患。
• 在诉讼中积极应诉，依法履行举证义务。若持有工程量原始资料，却拒不提交，很可能会被法院作出不利推定。

五、本文总结

建设工程工程量争议中，竣工图与实际施工量冲突时，法院并非简单以竣工图为准，而是综合证据、举证责任、当事人陈述等进行认定。关键证据的持有方如果不能合理解释并提交证据，将承担败诉风险。本案中，法院通过举证责任分配，有效保护了实际施工人的合法权益，体现了建设工程施工合同纠纷中实质公平的价值取向。

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附：建设工程工程量争议常见法律问答

以下问答涵盖建设工程工程量争议中的常见咨询场景和操作环节，供参考：

问：实际施工人起诉主张工程款，但总包方不认可工程量，法院一般怎么认定？ 答：法院会要求各方提供施工合同、竣工图、签证单、工程量确认单等证据。如果总包方持有证据拒不提供，法院可能依据举证责任规则采纳实际施工人主张的工程量。类似情况在淮北地区法院（包括濉溪县法院、相山区法院等）也有不少案例。

问：竣工图与实际施工量不一致，以哪个为准？ 答：原则上竣工图具有较强证明力，但若有其他证据如隐蔽工程验收记录、监理日志、现场签证等足以推翻竣工图的，法院会综合认定。建议施工过程中做好增量工程书面签证。

问：工程结算单上只写了部分工程量，但实际施工量更大，还能再主张吗？ 答：需要看结算单是否明确载明“最终结算”“一次性了结”等字样。如果结算单仅是对部分工程的结算，且未包括争议部分，可以另行主张。但应提供新证据证明未结算部分的工程量。

问：什么叫“甩项”？甩项工程如何结算？ 答：甩项是指施工过程中经发包方同意，将部分分项工程从原承包范围内剔除，交由他人施工。甩项应以书面形式确认，否则结算时极易产生争议。甩项部分如果承包人未施工，不应计入其结算价款；如果承包人已施工部分，则应按实际工程量结算。

问：实际施工人直接起诉发包方要工程款，法院支持吗？ 答：在转包、违法分包情况下，实际施工人可突破合同相对性起诉发包方，但发包方在欠付总包方工程款范围内承担责任。若发包方已付清总包方工程款，则无需承担责任。本案中孙国安并未直接要求静安公司担责，法院也未判决静安公司承担责任。

问：工程款利息从何时起算？ 答：有约定按约定，无约定或约定不明，一般从起诉之日或催告之日起算。如果工程已交付，可从交付之日起算；如果已结算，可从结算次日计算。本案中，法院从蒋向林起诉之日起算，理由是此时和信公司应当知道欠付事实。

问：竣工验收合格后才发现工程量计算错误，还能要求补款吗？ 答：可以，但要有证据证明结算时遗漏或错误计算。如果双方已经完成最终结算，除非存在重大误解、欺诈、显失公平等情形，否则难以推翻。建议在结算单中注明“工程量据实结算”等条款。

问：对法院委托的造价鉴定结论不满意怎么办？ 答：可以在质证中提出异议，申请鉴定人出庭接受质询，也可以申请补充鉴定或重新鉴定。但要缴纳相应费用，且须有合理理由，如鉴定程序违法、鉴定依据不足等。淮北地区部分基层法院在审理此类案件时，会组织专家辅助人出庭。

问：建设工程施工合同无效，还能要工程款吗？ 答：可以。依《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十四条，合同无效但工程验收合格，承包人可参照合同关于工程价款的约定折价补偿。工程量争议同样可以按合同约定的计价方式来处理。

问：实际施工人需要具备施工资质吗？ 答：法律禁止无资质个人承揽工程，实际施工人往往无资质，但并不因此丧失主张工程款的权利，只是合同无效。工程验收合格后仍可参照合同结算。但无法主张违约金，只能要求支付工程款和法定利息。

问：发包方能否以工程未验收为由拒付工程款？ 答：如果发包方已经实际使用工程，视为工程验收合格，不得再以未验收为由拒付。如果尚未使用且未验收，实际施工人可申请竣工验收或鉴定。在烈山区法院类似判例中，发包方擅自使用未经验收工程，被视为认可工程质量。

问：施工过程中发生设计变更，如何固定工程量证据？ 答：务必取得设计变更图纸、变更令、签证单等书证，并让监理或发包方签字确认。无法取得书面签证的，可通过活照片、视频、邮件、微信记录等辅助证明。这些证据在濉溪县法院审理的工程纠纷中经常作为关键证据。

问：竣工图由谁负责绘制？绘制错误导致结算少算，责任谁承担？ 答：竣工图一般由承包人绘制并报监理、发包方审核确认。若承包人绘制错误导致结算遗漏，且发包方未发现并确认，双方均有过错。但发包方作为审核方，若已签字确认，通常认定其认可竣工图。若事后发现错误，可主张重大误解或请求变更结算。

问：总包方被实际施工人起诉后，能不能追加发包方为共同被告？ 答：可以，实际施工人也可以直接起诉发包方，要求其在欠付工程款范围内承担责任。总包方与发包方之间的结算情况，法院会一并审查。

问：工程款已经结清，但实际施工人又拿出一些收据要求付款，法院怎么处理？ 答：收据需结合付款凭证、结算记录等综合判断。如果收据对应的工程量已包含在已结算范围内，或者收据不能证明系工程款，法院不支持。实际施工人应提供每笔收据对应的签证或结算依据。

问：工程竣工多年后才起诉要工程款，诉讼时效怎么算？ 答：诉讼时效为三年，从知道或应当知道权利受侵害之日起计算。如果工程款分期支付，从最后一期履行期限届满日起算。欠款到期后没有催收，超过三年可能丧失胜诉权。建议定期发送催款函并保留凭证。

问：建设工程中的“逾期付款违约金”与“利息”能同时主张吗？ 答：如果合同有明确约定，可以同时主张，但总额不应明显过高。没有约定违约金时，只能主张利息。司法实践中，法院会按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息。

问：实际施工人将工程转包给第三方，第三方施工的工程量如何认定？ 答：实际施工人与第三方之间的转包合同如果无效，但工程质量合格，第三方可参照合同主张工程款。工程量以双方确认的结算书、签证单、图纸等为准。如果实际施工人不出庭或不认可，法院可依证据裁判。

问：工程未完工但被清退出场，已施工部分怎么结算？ 答：对已完工部分进行验收，合格的可申请按实结算。若质量不合格，承包人应修复后再结算。工程量可依据施工记录、现场照片、监理日志等认定，必要时申请造价鉴定。

问：总包方以工程质量不合格为由拒付工程款，实际施工人该怎么办？ 答：总包方需要就质量不合格承担举证责任，并证明质量问题系施工方原因造成。如果工程已经验收合格或发包方已使用，则不能以此拒付。实际施工人可要求支付鉴定费或反诉索赔。

问：主张工程款时，哪些证据最重要？ 答：最核心的是施工合同、补充协议、施工图纸、竣工图、工程量签证单、结算书、付款凭证、催款函。其次是会议纪要、往来函件、微信聊天记录、录音录像等。在淮北地区法院起诉时，这些证据缺一不可。

问：结算单已签字但同时对某些项目注明“待定”，是否有效？ 答：有效部分对双方有约束力，“待定”部分可继续协商。若协商不成，可通过诉讼解决。建议在结算单上明确保留争议项，不要签署“最终结算”字样。

问：工程决算书被对方单方面扣减金额，事后又不给书面答复，怎么维权？ 答：可发催告函限期答复，逾期视为认可。或者直接起诉，申请对工程量进行司法鉴定。对方不配合举证时，法院通常采纳送审决算书作为参考。

问：实际施工人没有资质，合同无效，但工程已完工验收，如何确定工程款？ 答：参照合同约定的计价标准和工程量计算规则，但如果合同约定价格明显不合理或被变更，法院可调整。实务中常依赖鉴定机构按定额标准计算。

问：施工方主张工程款时，发包方以工程存在转包为由不付款，成立吗？ 答：不成立，只要工程验收合格，施工方仍有权要求支付工程款。转包导致的合同无效不影响工程价款结算，法院会公平处理。

问：发包方能否以实际施工人未开具发票为由拒绝支付工程款？ 答：除非合同明确约定先开发票后付款，否则不能。这里要区分税法义务与付款义务，法院一般不支持发包方以此为由抗辩。

问：施工过程中增加的工程量没有签证，但发包方口头同意，能要回钱吗？ 答：需要其他证据佐证，如录音、微信记录、现场照片、监理记录等。仅有口头同意难以认定，法院通常要求书面签证。

问：工程量计算结果差异较大时，法院会不会主动启动鉴定程序？ 答：如果双方对工程量存在重大争议且不能自行解决，法院可能依职权或依申请委托造价鉴定。鉴定费用由申请人预交，败诉方承担。在安徽省淮北市中级人民法院二审案件中，也常见这类鉴定程序。

问：实际施工人应向哪个法院起诉？ 答：由工程所在地法院专属管辖，比如工程在淮北市烈山区，就可向烈山区人民法院起诉。也可在被告住所地起诉，但专属管辖优先。

问：工程款优先受偿权如何行使？ 答：承包人或实际施工人可在工程价款范围内主张对工程折价或拍卖价款的优先受偿权，但需在合理期限内主张，通常为工程竣工验收或约定竣工之日起十八个月内。

问：发包方将工程承包给无资质个人，该个人再次转包，实际施工人找谁要工程款？ 答：可起诉无资质个人、转包人以及发包方，要求发包方在欠付工程款范围内承担责任。法院会依据各方过错及合同关系判决。

问：施工方提交的竣工图没有监理单位签字，还有效吗？ 答：证据效力会受影响，但有其他证据如现场照片、材料采购单、施工日志等佐证，法院仍可认定。建议尽量取得完整签章。

问：工程量签证单上只有项目部人员签字，没有公司盖章，有效吗？ 答：如果该项目部人员有明确授权或长期代表公司签字确认工程量，法院可能认定为职务行为。否则需结合其他证据，如项目部出具的授权书或付款记录。

问：工程完工后，总包方长期不组织验收，实际施工人能否起诉索要工程款？ 答：可以，实际施工人可自己申请验收，或通过诉讼请求确认工程合格。若发包方已使用工程，视为验收合格。

问：建设工程中，总包方支付给个人款项时，个人不承认收到，如何证明？ 答：最好通过银行转账支付，并备注工程款。现金支付需要收条、证人、录音等。建议避免现金支付大额工程款。

问：对工程量有争议，但在诉讼中对方不申请鉴定，法院怎么处理？ 答：法院会综合现有证据认定。如果负有举证责任的一方不申请鉴定，可能承担不利后果。另一方也可主动申请鉴定。

问：实际施工人提前撤场，工程由他人接手，原施工部分怎么结算？ 答：需要对已完工程进行界定量，可依据现场记录、移交清单、影像资料等。如果原施工部分存在质量问题，还需先修复再结算。

问：工程合同约定“包死价”，但施工中发生重大设计变更，能调整价格吗？ 答：因设计变更导致工程量增减，可按合同约定的变更调价条款调整包死价。若合同未约定，双方可协商，协商不成可诉请法院酌情认定。

问：在淮北市相山区、烈山区、杜集区等法院起诉工程款纠纷，有没有地域差别？ 答：各基层法院适用法律相同，但不同法官对证据认定可能有细微差别。关键在于证据充分性。淮北中院对各基层法院的判决也有终审指导作用。

问：建设单位拖欠工程款，实际施工人能否直接起诉建设单位？ 答：可以，但须证明建设单位存在欠付总包方工程款的事实。如果总包方与建设单位的结算尚未完成，法院可能中止审理，待结算完成后继续。

问：诉讼中，一方证据是伪造的，另一方如何救济？ 答：可申请笔迹、形成时间鉴定，或提供反驳证据。若经查实系伪造，法院可罚款、拘留，构成犯罪的追究刑事责任。

问：实际施工人主张工程款，但总包方称代付了材料款，要求抵扣，怎么处理？ 答：总包方需举证代付款项得到施工人同意或实际用于该项目，否则不能抵扣。法院会审查代付凭证与工程关联性。

问：工程已过质保期，质保金还能要回来吗？ 答：质保期满后，发包方应当返还质保金并支付相应利息。若工程存在保修问题，发包方可在质保金中扣除合理维修费用。

问：工程款纠纷中，能否要求对方承担律师费？ 答：除非合同约定，否则一般不支持。但可主张诉讼费、保全费、鉴定费等办案费用。

问：实际施工人未参与竣工图编制，但施工事实真实，如何证明工程量？ 答：可以提供材料采购单、设备租赁合同、工人工资表、监理记录、甲方驻场代表签字的工程量确认单等。这些证据也能形成完整的证据链。

问：对于隐蔽工程，工程量如何证明？ 答：隐蔽工程覆盖前应通知发包方或监理验收，并做影像记录。如果未留存记录，可申请拆除恢复原状查看，费用由过错方承担。所以施工过程中一定要做好隐蔽工程验收记录。

问：建设工程施工合同纠纷的诉讼费怎么算？ 答：按诉讼请求金额的一定比例分段累计收取。以20万元为例，案件受理费约4000元左右。由原告预交，败诉方负担。

问：判决生效后，对方不履行，如何申请强制执行？ 答：在判决生效后两年内，向一审法院或同级的被执行财产所在地法院申请强制执行。可申请查封、冻结、拍卖等执行措施。

问：如果对方公司注销了，工程款还能要回来吗？ 答：可以起诉公司股东或清算义务人，要求其在接受财产范围内承担责任。若公司未经清算即注销，股东应对债务承担连带责任。

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声明： 本文系根据真实案例改编的普法文章，旨在帮助读者理解建设工程工程量争议相关法律规则。具体案件处理请咨询专业律师。

王峰，安徽淮信律师事务所