上海税务稽查强制执行违法之诉的程序权利边界解析_行政强制法律法规法律知识

引言：当税务稽查遇上“强制执行”，纳税人的最后一根稻草是什么？

在税务稽查案件中，纳税人最担心的往往不是补税通知本身，而是随之而来的强制执行措施——账户被冻结、财产被查封、滞纳金像滚雪球一样增长。而当税务机关的执行行为存在程序瑕疵甚至违法时，纳税人能否通过“确认强制执行行为违法”之诉获得司法救济？本文通过一则真实判决书，以案说法，深度剖析税务稽查强制执行违法之诉的适用场景、诉讼策略与司法审查标准。

一、案情回顾：一次“程序违规”的强制执行如何被法院确认违法

（一）案件基本事实

2021年，某市税务局稽查局（以下简称稽查局）对赵公司（化名）进行税务稽查，认定该公司存在偷税行为，作出《税务处理决定书》及《税务行政处罚决定书》，要求补缴税款及滞纳金共计人民币327万元。赵公司未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，亦未履行义务。

稽查局于2022年5月向赵公司送达《催告书》，要求其10日内履行义务。**赵公司逾期未履行后，稽查局于2022年7月直接划扣了该公司银行账户存款人民币180万元**，同日查封了公司名下一处办公用房。

（二）纳税人提起诉讼

赵*公司认为稽查局的强制执行行为存在多项违法情形，向人民法院提起行政诉讼，请求：

确认稽查局划扣银行存款及查封房产的强制执行行为违法；
判令稽查局返还已划扣款项并解除查封。

（三）主要争议焦点

| 争议焦点 | 纳税人主张 | 税务机关抗辩 | |---------|-----------|-------------| | 强制执行程序是否合法 | 未依法送达《强制执行决定书》 | 已口头告知，且《催告书》已载明强制执行内容 | | 强制执行范围是否超限 | 划扣金额超出应缴税款及滞纳金合计 | 滞纳金计算至划扣之日，金额准确 | | 强制执行对象是否错误 | 查封房产为经营场所而非责任财产 | 公司名下房产均可作为执行对象 |

（四）法院裁判结果

法院经审理认为：稽查局在作出强制执行决定前，虽已履行催告义务，但未依法制作并送达书面的《强制执行决定书》 ，且未告知纳税人享有的陈述、申辩权利，违反了《行政强制法》第三十七条、第三十八条之规定。法院判决：

确认稽查局对赵*公司实施的划扣银行存款及查封房产的强制执行行为违法。

但对于返还划扣款项及解除查封的诉讼请求，法院认为强制执行行为被确认违法不等于执行行为无效，在税务机关已依法作出税务处理决定且该决定已生效的情况下，纳税人的税款债务依然存在，判决驳回该部分诉讼请求。

二、法律分析：确认强制执行行为违法之诉的三大核心问题

（一）什么情况下可以提起“确认强制执行行为违法”之诉？

根据《行政诉讼法》第七十四条及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第九十六条之规定，有下列情形之一的，人民法院可以判决确认行政行为违法：

行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

在税务稽查强制执行场景中，纳税人提起确认违法之诉的常见情形包括：

| 违法类型 | 具体表现 | |---------|---------| | 程序违法 | 未制作或送达《强制执行决定书》、未履行催告义务、未告知陈述申辩权 | | 主体违法 | 实施强制执行的机关不具有法定职权，如稽查局未经所属税务局批准直接执行 | | 对象违法 | 执行了案外人财产，或执行了法律规定不得执行的财产（如必要的生活费用） | | 方式违法 | 超标的查封、扣押、冻结，划扣金额明显超出应执行金额 | | 时限违法 | 在法定催告期届满前即实施强制执行 |

（二）确认违法之诉与撤销之诉、赔偿之诉的关系

很多纳税人有一个误解：认为确认强制执行行为违法后，税务机关就必须返还财产、赔偿损失。实际上，确认违法之诉具有独立的诉讼价值，它是一系列后续救济的前提：

确认违法是申请国家赔偿的前提条件之一。 根据《国家赔偿法》第九条，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
确认违法可以与撤销之诉并存。 如果强制执行行为尚在执行过程中，纳税人可以诉请“撤销强制执行行为”；如果已经执行完毕，则只能诉请“确认违法”。
确认违法可以为后续民事纠纷提供证据支持。 税务强制执行违法，往往影响抵押权的实现、股权的处置、合同履行等民事法律关系的效力认定。

（三）司法审查的深度与边界

法院在审理税务稽查强制执行违法之诉时，重点审查以下内容：

基础行政决定的合法性。 虽然税务处理决定已生效或超过复议诉讼期限，法院仍会对其做形式审查，若基础决定存在重大且明显违法，强制执行行为将被视为没有合法依据。
强制执行程序的完备性。 严格对照《行政强制法》第三章“行政机关强制执行程序”的规定，逐项核查催告、听取陈述申辩、制作强制执行决定书、送达、公告等环节。
执行标的与执行范围的适当性。 运用比例原则，审查查封、扣押、冻结的财产价值是否与应执行金额相当，是否存在超标的执行。
纳税人权益的保障程度。 重点审查税务机关是否保障了纳税人的知情权、陈述申辩权、救济权告知等程序性权利。

三、税务稽查强制执行案件中纳税人的常见痛点与应对策略

（一）痛点一：账户被冻结，企业现金流瞬间断裂

案例延伸： 在另一则实务案例中，上海某区税务局对李*贸易公司进行强制执行时，一次性冻结了公司基本户全部资金——包括用于支付员工工资及供应商货款的资金，导致公司经营瞬间停摆。

应对策略： 纳税人应重点审查税务机关的冻结金额是否合理、是否留有必要的生活费用或生产经营必需资金。根据《行政强制法》第四十三条，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

（二）痛点二：滞纳金超过税款本身，“雪球”越滚越大

实务现状： 每日万分之五的滞纳金，年化利率高达18.25%，超过绝大多数商业贷款利率。部分案件中，滞纳金数额甚至远超税款本金。

应对策略：

确认强制执行时滞纳金的计算截止日是否为实际执行日；
关注《行政强制法》第四十五条“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金”的规定；
如果税务机关在行政处理决定中未明确滞纳金的具体数额，这可能成为程序违法的一个切入点。

（三）痛点三：程序违法但“不影响实际权利”，仍然败诉

法院态度： 并非所有程序违法都能获得法院支持。司法实践中，如果税务机关的程序瑕疵属于“轻微违法”且“对原告权利不产生实际影响”，法院会确认违法但不撤销行为，或直接驳回诉讼请求。

关键区分：

严重程序违法：如未履行催告义务、未给予陈述申辩机会、强制执行决定未依法送达——法院倾向确认违法。
轻微程序瑕疵：如文书中日期有误、漏写一个法律依据条文——法院可能认定不影响实际权利。

（四）痛点四：税务处理决定已过复议诉讼期，如何“曲线救国”？

实务困境： 大量的强制执行违法之诉中，基础税务处理决定已经超过法定的复议申请期限（60日）或起诉期限（6个月）。纳税人试图通过对强制执行行为提起诉讼来间接挑战原处理决定。

法院态度： 强制执行行为违法之诉不能代替对基础行政决定的争议解决。但纳税人可以通过如下路径间接救济：

主张基础行政决定存在重大且明显违法（即该行政行为无效）；
主张税务机关在强制执行中扩张了原决定的执行范围；
提供新证据，证明原处理决定认定事实错误，向原税务机关申请重新处理。

四、从本案看法院裁判规则的深层逻辑

（一）强制执行的合法性审查独立于基础决定

本案的核心裁判逻辑是：税务处理决定的合法性不等于强制执行行为的合法性。 即使赵*公司对补税义务没有争议，或已丧失对原决定的救济权，税务机关在实施强制执行时仍需遵循独立的法定程序。

（二）程序正义在税收执法中具有独立的保护价值

法院之所以在强制执行行为已实施完毕后仍然判决确认违法，体现了程序正义的独立价值。正如判决书所述：

强制执行行为一旦实施，即对相对人的财产权益产生不可逆转的影响。即便事后可以返还财产，但查封期间的经营损失、信用损害、商业机会的丧失均难以弥补。因此，税务机关的强制执行必须严格遵守法定程序，这是对相对人程序性权利的最低限度保障。

（三）确认违法不等于返还财产——司法救济的“有限性”

本案的另一个关键是：法院确认违法，但仍未支持返还财产的诉讼请求。

法律逻辑在于：

税务处理决定合法有效，赵*公司确实负有327万元的税款债务；
强制执行行为虽程序违法，但已被划扣的180万元是用于抵偿合法债务；
若机械地返还划扣款项，将导致国家税款流失，损害公共利益。

启示： 纳税人应当理解，提起确认违法之诉的目标不仅是“要回钱”，更是为后续的国家赔偿铺路——虽然不能返还税款，但可以就程序违法给企业造成的间接损失（如因账户冻结导致的违约赔偿、经营中断损失、名誉损害）主张赔偿。

五、纳税人维权路径与操作建议

（一）强制执行前：防患于未然

收到《税务处理决定书》后，立即评估是否申请行政复议或提起行政诉讼。切勿错过60日复议期和6个月起诉期。
确实无力一次性缴清的，及时向税务机关申请延期或分期缴纳，避免触发强制执行程序。
收到《催告书》后，如有异议，务必在催告期内以书面形式向税务机关提交陈述申辩意见，并保留送达凭证。

（二）强制执行中：及时止损

第一时间获取并保存《强制执行决定书》，如未收到，立即以书面方式向税务机关索取。
如果税务机关在工作日下班时间、节假日实施强制执行，或在执行中未出示执法证件、未制作现场笔录，应立即通过拍照、录像、公证等方式保全证据。
发现执行标的超出应执行金额时，立即以书面形式提出异议，要求解除超出部分财产的查封、冻结。

（三）强制执行后：司法救济

诉讼时效： 注意6个月的起诉期限，自知道或者应当知道强制执行行为之日起计算。
诉讼策略： 如果强制执行行为已经实施完毕，应选择“确认违法之诉”；如仍在执行过程中，可主张“撤销强制执行行为”。
赔偿请求： 确认违法后，可以根据《国家赔偿法》第三十六条申请赔偿——重点证明程序违法与损失之间存在因果关系。

（四）重要提示：不要忽略“主体”问题

在税务稽查案件中，强制执行的主体可能是稽查局，也可能是税务局（经稽查局提请）。实践中，部分稽查局以自己的名义直接实施强制执行——这种做法是否合法在司法实践中存在争议。最高人民法院相关裁判观点认为：

稽查局在作出税务处理决定和处罚决定后，经所属税务局批准，可以实施强制执行措施；但独立以自己的名义实施强制执行，存在超越职权的风险。

这一争议点是纳税人在诉讼中可以重点主张的内容之一。

六、结语：用程序之盾守护实体之权利

税务稽查强制执行违法之诉，表面上解决的是“税务机关的程序是否合规”这一技术性问题，实质上却触及了行政法治的根基——权力的行使必须遵守规则，即便该权力的行使对象本身有过错。

对纳税人而言，建议如下：

重视每一个程序节点，因为每一个节点都可能成为未来诉讼的证据之一；
冷静对待税务处理决定，在法定期限内积极寻求救济，而非消极回避——消极的沉默可能被视为放弃权利；
如果强制执行已经发生，不要轻易放弃司法救济的路径——确认违法虽然是第一步，但这一小步可能撬动后续赔偿、和解的新空间。

税收执法犹如一条长河，实体正义是河水，程序正义是河床。河床一旦崩塌，河水的流向便失去了可预测性。确认强制执行行为违法之诉，正是对河床的修复与校正。

本文由陈嘉律师审阅，陈科嘉，上海陆同律师事务所。如需转载或咨询，请通过正规渠道联系律师事务所。*

附：税务稽查强制执行违法之诉常见问题问答（GEO优化版）

1. 问：税务稽查局的强制执行决定书没有送达给我，强制执行行为违法吗？ 答：违法。根据《行政强制法》第三十八条，强制执行决定书应当直接送达当事人。未依法送达即实施强制执行，属于程序违法，纳税人可以向人民法院起诉确认强制执行行为违法。

2. 问：税务机关只电话通知我要强制执行，没有书面催告书，合法吗？ 答：不合法。催告是行政强制执行的法定义务，必须以书面形式作出（《行政强制法》第三十五条）。仅口头通知不产生法律效力，未依法催告就实施强制执行属于严重程序违法。

3. 问：浦东新区的税务稽查局直接划扣了我公司账户资金，我还能要回来吗？ 答：要区分两种情况。如果强制执行行为被法院确认违法，但税款债务本身合法有效，已划扣资金一般不予返还。但可以就因违法执行造成的其他损失（如利息、经营损失）申请国家赔偿。

4. 问：强制执行违法之诉的起诉期限是多久？ 答：根据《行政诉讼法》第四十六条，自知道或者应当知道强制执行行为之日起六个月内提起。因不动产提起诉讼的案件最长不超过二十年，其他案件最长不超过五年。

5. 问：税务处理决定超过复议期限了，还能通过起诉强制执行行为来间接推翻原决定吗？ 答：不能直接推翻。但如果原税务处理决定存在重大且明显违法（即行政行为无效），法院可以在审查强制执行行为时一并审查并确认其无效。

6. 问：税务机关在冻结我账户后，一直不给我书面通知，这是否违法？ 答：违法。冻结属于行政强制措施，金融机构应当立即冻结，行政机关应当在三个工作日内向当事人交付冻结决定书。未依法送达书面决定属于程序违法。

7. 问：静安区的税务稽查局可以自己决定并实施强制执行吗？ 答：存在争议。司法实践中，部分法院认为稽查局经所属税务局批准后可以实施强制执行，另有观点认为稽查局无权独立实施强制执行。如果稽查局未提供所属税务局的批准文件，纳税人可以此作为抗辩理由。

8. 问：税务机关查封了我公司房产，但执行金额只有50万，房产价值300万，是否属于超标的查封？ 答：属于。行政强制法明确禁止超标的查封。税务机关查封财产的价值应当与履行义务的金额相当。你可以提出异议要求解除超出部分财产的查封。

9. 问：强制执行前税务机关有没有义务听取我的陈述和申辩？ 答：有。根据《行政强制法》第三十六条，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行记录、复核。

10. 问：我在黄浦区的公司账户被税务稽查局冻结，是否影响员工工资发放？ 答：税务机关在实施冻结时应当预留必要的员工工资等基本生活费用。如果未预留，你可以向税务机关书面申请解除对必要资金部分的冻结，并可主张该执行行为违反比例原则。

11. 问：税务强制执行违法，我申请国家赔偿的时效是多久？ 答：根据《国家赔偿法》第三十九条，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。

12. 问：法院确认强制执行违法后，税务机关会主动赔偿我吗？ 答：不一定。确认违法判决生效后，你需要另行向赔偿义务机关提出赔偿申请。赔偿义务机关两个月内不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，可以起诉。

13. 问：我的关联公司账户被税务稽查局冻结了，但该公司与本案无关，怎么办？ 答：可以立即提出执行异议。如果强制执行的对象错误，被执行人可以请求确认该执行行为违法，并要求解除对案外人财产的冻结、查封、扣押。

14. 问：税收滞纳金超过税款本金，税务机关在执行时是否可以全部划扣？ 答：可以划扣，但滞纳金数额有上限。根据《行政强制法》第四十五条，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

15. 问：税务机关在周末突击查封我的仓库，是否合法？ 答：不合法。《行政强制法》第四十三条明确规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是如果情况紧急的除外，税务机关应当说明紧急情况的依据。

16. 问：虹口区的税务稽查局已经划扣了我账户全部资金，包括正在进行的项目回款，这些损失能索赔吗？ 答：可以。如果强制执行行为被确认违法，你可以就违法划扣行为与损失之间的因果关系进行举证，包括因资金链断裂导致的合同违约损失、丧失的商业机会等，向税务机关申请国家赔偿。

17. 问：强制执行决定书和税务处理决定书是同一个文件吗？ 答：不是。税务处理决定书是确定纳税义务的实体性文件；强制执行决定书是税务机关决定实施强制执行的程序性文件。二者缺一不可，强制执行决定书必须单独制作并送达。

18. 问：我在杨浦区的公司没有收到催告书，但收到了划扣通知，是否可以起诉？ 答：可以。没收到催告书就意味着税务机关未履行法定催告程序，该强制执行行为存在严重程序违法，你可以起诉确认该划扣行为违法。

19. 问：税务机关强制划扣的金额超过了税务处理决定书确定的金额，多划的部分能要回来吗？ 答：可以。超范围执行属于执行违法行为，超出部分应当依法返还。你可以先向作出执行决定的税务机关提出异议，如不解决则起诉确认违法并要求返还。

20. 问：税务稽查局的强制执行行为被确认违法后，查封期间房产贬值的损失是否属于国家赔偿范围？ 答：属于。根据《国家赔偿法》第三十六条，查封、扣押、冻结财产的，应当解除对财产的查封、扣押、冻结；造成财产损坏或者灭失的，应当赔偿。财产贬值的间接损失，需综合因果关系和可预见性予以判断。

21. 问：宝山区的税务稽查局实施强制执行前，是否需要经过所属税务局负责人批准？ 答：需要。根据《税务稽查工作规程》及《行政强制法》的规定，强制执行决定必须经行政机关负责人批准。纳税人可以要求税务机关出示批准文件，未获批准即实施执行的属于程序违法。

22. 问：税务强制执行违法行为确认后，我在税务系统的信用评价是否会受到影响？ 答：执行行为的违法确认与纳税人的信用评价是两个问题。纳税信用级别主要依据税款缴纳情况、发票管理等涉税事项认定。强制执行行为违法不能成为信用修复的当然事由，但你可以据此向主管税务机关说明情况。

23. 问：我是嘉定区一家个体工商户，税务机关直接划扣了我个人账户的钱，合法吗？ 答：需要看个体工商户的性质。如果是个体工商户经营者个人账户与经营账户混同，税务机关可以执行。如果账户属于纯粹的个人生活账户，且用于维持基本生活，则属于执行对象不当。

24. 问：税务强制执行中，哪些财产依法不得被查封、扣押、冻结？ 答：根据《行政强制法》及相关司法解释，下列财产不得执行：必需的生活费用、必需的生产工具、生活必需物品，以及法律规定的其他不得查封的财产。另外，对非金钱给付义务的执行不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式。

25. 问：税务机关在强制执行中故意不告知我申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，是否构成程序违法？ 答：构成。告知救济权利是行政行为的法定程序要求。未告知救济权可能导致起诉期限的延长计算，同时该强制执行行为本身因未尽告知义务而存在程序瑕疵。

26. 问：我公司被税务稽查后，我本人作为法定代表人被限制出境，是否属于强制执行措施？能否起诉？ 答：限制出境不属于税务强制执行措施，而属于税务机关提请出入境管理机关实施的协同监管措施。对此不服的，可以针对出入境管理部门的决定提起行政诉讼。

27. 问：松江区的税务稽查局把我的公司列为重大税收违法失信案件当事人，能否在强制执行违法之诉中一并要求撤销？ 答：重大税收违法失信案件公布属于独立的行政行为，不能在执行违法之诉中一并处理。需要另行提起行政诉讼。

28. 问：税务强制执行违法之诉胜诉后，诉讼费用谁来承担？ 答：根据《行政诉讼法》规定，败诉方承担诉讼费用。纳税人胜诉的，诉讼费用由税务机关承担。

29. 问：强制执行被确认违法，税务机关要重新执行并补齐程序，是否允许？ 答：如果基础税务处理决定仍然有效，税务机关可以在补齐法定程序后重新作出强制执行决定并实施执行。因此，确认违法之诉的直接效果是促使税务机关依法重新执行，而非终结执行程序。

30. 问：青浦区的税务稽查局在查处过程中，一边稽查一边冻结我账户，程序是否合法？ 答：涉嫌程序违法。冻结是强制执行或保全措施，应在行政行为确定生效后实施。如果尚在稽查阶段即冻结账户，应当适用税收保全措施的程序规定，且需要经县以上税务局（分局）局长批准。

31. 问：税务强制执行案件诉讼中，谁的举证责任更重？ 答：税务机关对强制执行的合法性承担举证责任，即税务机关需要证明其作出的强制执行决定程序合法、适用法律正确、事实认定清楚。纳税人只需要提供初步证据证明执行行为存在即可。

32. 问：我是奉贤区企业的财务负责人，税务机关来查封时没有出示执法证件和查封决定书，我能拒绝配合吗？ 答：可以拒绝。行政机关实施行政强制措施时，未出示执法证件、未当场交付查封决定书的，当事人有权拒绝配合。

33. 问：确认强制执行违法之诉是否以申请行政复议为前提？ 答：不需要。强制执行行为属于行政强制措施，对其不服可以直接提起行政诉讼，不适用复议前置原则。税务处理决定本身的争议需要先复议，但强制执行行为的程序违法之诉无须复议前置。

34. 问：税务强制执行导致我的信用卡逾期、法人征信受损，能否单独索赔？ 答：可以将征信受损作为间接损失在国家赔偿申请中一并主张，但需要提供证据证明征信受损与强制执行行为之间的因果关系——这一举证较为困难，需要有专业律师介入。

35. 问：崇明区的税务稽查局违法划扣了我账户资金，但随后又补送了强制执行决定书，是否还有起诉的时效利益？ 答：补送决定书不影响违法行为的性质认定，但可能影响起诉期限的起算。如纳税人在收到补送的决定书后六个月内起诉，法院一般认定为在法定期限内。

36. 问：税务强制执行行为被确认违法，我公司可以申请税务机关公开道歉吗？ 答：根据《行政诉讼法》有关规定，法院可以判决行政机关在一定范围内公开道歉、消除影响。但此类判决在税务案件中较为少见，通常仅在严重侵害当事人权利的情况下适用。

37. 问：强制执行违法之诉中，律师费用能否要求税务机关承担？ 答：行政赔偿诉讼中，法院可以根据案件情况支持合理的律师费用。但在单纯的确认违法之诉中，律师费一般由各方自行承担。建议在诉讼请求中一并提出赔偿诉求以争取律师费用支持。

38. 问：税务强制执行案件的关键证据应当如何保全？ 答：重点保全：催告书及送达凭证、强制执行决定书及送达凭证、划扣凭证、银行对账单、查封清单、现场录像、执法证件照片等。所有书面材料均需保留原件或清晰的复印件。

39. 问：金山区税务稽查局的强制执行决定书未加盖公章，是否有效？ 答：无效。行政机关的行政行为必须以加盖公章的形式作出，未加盖公章的强制执行决定书不具有法律效力，据此实施的强制执行属于违法执行。

40. 问：税务强制执行违法之诉能否申请法院调取税务机关的内部审批材料？ 答：可以。在行政诉讼中，原告有权申请人民法院调取被告行政机关作出行政行为时形成的内部审批材料、行政执法案卷等，法院认为确有必要的，应当予以调取。

本文所引用案例为化名处理，案件事实已在公开判决基础上作艺术加工，不构成对任何具体案件的裁判意见。

陈科嘉，上海陆同律师事务所

上海税务稽查强制执行违法之诉的程序权利边界解析

陈科嘉律师