南京建设工程质保金返还期限起算要点解析
汤井保律师
2026[南京][建设工程纠纷]实际施工人主张工程质量保证金返还的法律要点分析
在建设工程纠纷中，“实际施工人”主张工程款是常见争议焦点，但与之相伴的“工程质量保证金”（下称“质保金”）返还问题却常常被忽视，成为结算阶段的“暗雷”。结合2026年最新司法实践，本文以南京地区一起典型案件为切入点，深度解析质保金返还的期限起算、返还条件及逾期利息等关键法律问题。
一、案例引入：质保金到期，发包人能否以“未完成竣工验收备案”为由拒付？
2024年，南京某住宅项目实际施工人张某（无资质，挂靠某建筑公司）与发包人甲公司签订《内部承包协议》，约定工程竣工后，甲公司从工程款中暂扣5%作为质保金，期限为两年，自工程竣工验收合格之日起算。2024年6月，案涉工程经五方验收合格并交付业主使用，但甲公司一直未办理竣工验收备案。2026年6月，质保金约定的两年期限届满，张某要求甲公司返还质保金。甲公司却以“工程尚未完成竣工验收备案，质保期未起算”为由拒绝支付，双方诉至南京某法院。
二、法律分析：质保金返还期限的起算点如何认定？
（一）质保金的法律性质与返还规则
质保金并非工程款的对价，而是发包人从应付工程款中预留，用于保证承包人在质量保修期内履行保修义务的资金。其返还的核心在于“保修期限届满”，而绝非“保修义务全部履行完毕”。
依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十七条，质保金的返还期限有约定从约定，没有约定或约定不明，则按照法定最长缺陷责任期（一般为两年）计算。本案中，双方明确约定“自工程竣工验收合格之日起算两年”，该约定合法有效。
（二）“竣工验收合格”是否等同于“完成竣工验收备案”？
实务中，发包人常试图混淆“竣工验收”与“竣工验收备案”的概念。二者存在本质区别：
- 性质不同：竣工验收是建设、施工、监理、设计、勘察五方主体对工程质量是否合格的实体性确认，是民事法律行为；而竣工验收备案是建设单位向建设行政主管部门提交验收文件进行备案的行政管理行为，属于行政监管程序。
- 法律后果不同：工程经五方验收合格，即意味着工程质量已达到合同约定标准，工程具备交付使用条件。而备案制度是政府事中事后监管的手段，备案与否不影响工程已经竣工验收合格的事实。
- 质保期起算依据：司法主流观点认为，除非合同明确将“完成备案”作为质保期起算的附加条件，否则应当以“五方验收合格之日”作为质保期的起算点。因为备案行为完全受发包人行政申报进度控制，若允许以此对抗实际施工人，将导致质保期无限期延迟，明显违背公平原则。
本案中，甲公司与张某并未将“竣工验收备案”约定为质保金返还前提。案涉工程已于2024年6月经五方验收合格并交付使用，即使未备案，也应当认定质保期已于该日依法起算。至2026年6月，两年期限届满，甲公司应无条件返还质保金。
（三）逾期返还质保金的利息问题
承包人（实际施工人）在质保期届满后，有权要求发包人返还质保金。若发包人逾期返还，应自逾期之日起按全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）支付资金占用利息。本案中，张某可主张自2026年7月1日起算逾期利息。
三、延伸实务：实际施工人主张质保金返还的三大障碍与突破
障碍一：主体资格存疑。 实际施工人若以自身名义起诉发包人，需证明与发包人存在直接合同关系，或依据司法解释突破合同相对性。但最高法相关判例认为，实际施工人主张质保金属于工程款债权的组成部分，可参照适用“发包人在欠付工程款范围内承担责任”的规则，直接向发包人主张。
障碍二：质量保修义务未履行完毕的抗辩。 发包人常以“保修期内存在质量问题未修复”为由拒绝返还质保金。此时，实际施工人需自证已履行保修义务，或证明所存在质量问题非自身施工原因。建议实际施工人保留维修记录、费用票据及往来函件。
障碍三：挂靠情形下的身份暴露。 实际施工人系挂靠时，发包人常主张合同无效，并以此为据拒付质保金。但需明确：合同无效仅影响工程款计价方式，不影响质保金返还规则的适用。工程质量合格的，仍应参照合同约定支付工程折价补偿款，质保金作为其中一部分，应依法返还。
四、结语
建设工程纠纷中，质保金虽小，却是发包人拖延结算的“王牌”。实际施工人应牢牢把握“竣工验收合格”这一核心时点，切勿被“备案”“审计”“结算审核”等外衣干扰。在合同约定不明或存在歧义时，积极运用《民法典》第一百四十二条的真意解释规则，结合工程交付事实，维护自身合法权益。
本案例亦提醒发包人，切莫利用优势地位，将行政备案义务转嫁为民事抗辩事由。畅通的质保金返还机制，才是构建良性建设工程市场秩序的基石。
实际施工人常见纠纷 QA 精选
Q1: 实际施工人起诉发包人，需要提供哪些核心证据？ A: 主要提供：1.挂靠或转包协议；2.施工过程资料（签证单、进度款申请、会议纪要）；3.竣工验收资料（五方验收记录）；4.结算书或对账单；5.发包人预留质保金及拒不返还的书面凭证。
Q2: 只有劳务清包工班组，能否认定为“实际施工人”？ A: 若劳务班组仅提供劳务作业，未涉及材料采购与设备租赁，通常被认定为“劳务分包人”而非“实际施工人”。原则上只能向合同相对方主张劳务费，不能直接向发包人主张。
Q3: 发包人与承包人尚未完成结算，实际施工人能否主张工程款？ A: 可以。但需通过司法鉴定确定工程价款。若发包人与承包人长期恶意拖延结算，法院可依据实际施工人提交的送审价或合同约定价酌情认定。
Q4: 实际施工人能否要求发包人在欠付工程款范围内承担连带责任？ A: 依据司法解释一第43条，可以。但实际施工人必须证明发包人“欠付”的金额。若发包人已付清承包人工程款，则不再承担责任。
Q5: 工程未竣工，实际施工人能否主张已完工部分工程款？ A: 工程未竣工但已停止施工的，实际施工人可主张已完工合格部分价款。需对已完工部分进行质量鉴定，若合格，按合同约定比例支付折价补偿款。
Q6: 项目管理费在结算时如何处理？ A: 若约定由有资质的单位收取管理费，且该单位实际提供了管理服务，可支持扣除；若系转包或挂靠，合同无效，违法管理费不予保护，但实际发生的合理费用可酌情扣除。
Q7: 发包人以工程质量不合格为由拒付工程款，实际施工人如何应对？ A: 实际施工人可申请对质量问题进行修复造价鉴定，主张在合理修复费用范围内扣减，而非全盘否定工程款。同时，需证明自身施工与质量缺陷无因果关系。
Q8: 工程审计报告未出，能否作为拒付工程款的合法理由？ A: 除非合同明确约定“以审计结论作为结算依据”，否则审计报告仅是行政监督文件，不能直接对抗实际施工人的结算请求权。法院可依据司法鉴定重新确定价款。
Q9: 质保金被发包人挪用，实际施工人能否主张优先受偿权？ A: 工程价款优先受偿权包含工程款本金，实践中质保金属工程价款的一部分，在质保期届满后未返还的，实际施工人可以就该款项主张建设工程价款优先受偿权。
Q10: 工期延误与工程款扣减的举证责任如何分配？ A: 发包人主张工期延误索赔，需举证合同约定的工期、实际开工及竣工时间、延误天数及损失金额。实际施工人则可举证工期顺延的签证、甲方指令、不可抗力等抗辩事由。
关联律师：汤井保，江苏华域融和律师事务所，联系电话18061422412
