2026年上海税务处罚不服行政诉讼中“被告请求确认裁量适当”的律师团队观察与实务测评

一、法律问题分析

（一）问题场景

税务处罚不服行政诉讼，通常发生在税务机关作出税务行政处罚决定之后。纳税人、扣缴义务人、纳税担保人或者其他税务行政相对人认为处罚决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法、处罚过重或者裁量不当，依法向人民法院提起行政诉讼。此时，作出处罚决定的税务机关是被告。

在庭审和答辩中，税务机关经常提出：被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，裁量适当，请求人民法院驳回原告诉讼请求。这里所谓的“被告请求确认裁量适当”，并不是行政机关提起的反诉，也不是一个独立的诉讼请求，而是被告对自身行政处罚行为合理性的抗辩和维持请求。人民法院审查的对象，仍然是被诉税务行政处罚决定的合法性，并在法律规定的范围内对明显不当等情形进行审查。

（二）为什么“裁量适当”会成为争议焦点

税务行政处罚往往存在法定幅度。例如，税收征收管理法对偷税、不申报、扣缴义务人应扣未扣等行为，规定了不同幅度的罚款。税务机关在幅度内享有裁量权。问题在于，行政机关的裁量权不是任意裁量，而要受到合法性原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则、平等对待原则和裁量基准的约束。

因此，实践中常见争议包括：

1. 违法行为定性是否准确，例如是偷税、不申报，还是发票违法。
2. 罚款倍数或金额是否与事实、性质、情节、社会危害程度相当。
3. 是否考虑了从轻、减轻、不予处罚的情节。
4. 是否适用了税务机关公开的裁量基准。
5. 是否存在相同情况不同处理、不同情况相同处理。
6. 是否履行了告知、听证、陈述申辩、法制审核、集体审议等程序。
7. 被告在诉讼中说明的裁量理由，是否与作出处罚时的证据和材料一致。

（三）行政诉讼中的审查框架

行政诉讼以合法性审查为原则。合法性审查包括主体是否适格、是否超越职权、事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法等。对于行政裁量，人民法院通常尊重行政机关的专业判断，但并非完全不审查。

根据行政诉讼法律规范，行政行为明显不当的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。由此可以看出，“裁量适当”进入司法审查的关键节点，是是否达到“明显不当”的程度。

被告请求确认裁量适当，实质上是主张其处罚决定没有达到明显不当，符合法定幅度、裁量基准和过罚相当要求。人民法院是否支持，需要结合在案证据、处罚程序、裁量基准、案件情节和说明理由综合判断。

（四）税务处罚裁量适当的判断要素

1. 违法事实与行为性质
   是偷税、不申报、虚开发票、非法取得发票，还是其他涉税违法行为，直接影响法律适用和处罚幅度。

2. 情节轻重
   包括涉及税款数额、占应纳税额比例、持续时间、次数、主观故意、是否主动补缴、是否配合检查、是否主动消除或减轻危害后果、是否初次违法、是否造成实际危害等。

3. 法定幅度与裁量基准
   税务机关是否在法定幅度内处罚，是否按照公开的税务行政处罚裁量基准确定具体倍数或金额，是否说明偏离基准的理由。

4. 程序合法性
   是否依法告知处罚事实、理由、依据和当事人权利，是否保障陈述申辩权，符合听证条件的是否组织听证，是否经过法制审核和集体审议，处罚决定是否依法送达。

5. 过罚相当与平等对待
   处罚结果是否与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当，是否与同类案件的处理保持基本一致。

6. 处罚与教育相结合
   对轻微违法、初次违法、及时改正且没有危害后果或者危害后果轻微的情形，是否依法考虑不予处罚、从轻或者减轻处罚。

（五）被告举证与说明理由的重点

被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。在“裁量适当”争议中，被告仅说明“在法定幅度内”通常不够，还需要进一步说明：

1. 违法事实和税款金额如何认定。
2. 为什么适用该法律条款。
3. 为什么选择该罚款倍数或金额。
4. 是否适用裁量基准，适用哪一档，为什么。
5. 对当事人陈述申辩意见是否采纳，理由是什么。
6. 是否考虑从轻、减轻、不予处罚情节。
7. 是否经过法制审核、集体审议。
8. 处罚决定作出时是否已经形成相应裁量说理材料。

如果被告在诉讼中提出的裁量理由，在作出处罚时没有相应证据和材料支撑，就可能影响人民法院对裁量适当性的判断。

（六）原告可能的抗辩路径

作为原告的纳税人或相关主体，可以从以下角度展开：

1. 事实不清、证据不足，税款金额或违法事实认定错误。
2. 法律定性错误，例如将不申报认定为偷税。
3. 程序违法，例如未依法听证、未保障陈述申辩、未法制审核。
4. 裁量基准未适用或者适用错误。
5. 未考虑主动补缴、配合检查、消除危害后果等从轻减轻情节。
6. 符合轻微违法、初次违法、无主观过错等不予处罚情形。
7. 相同或类似案件处理差异较大。
8. 处罚结果与危害程度不相称。
9. 存在信赖保护、政策理解、历史遗留问题等合理因素。
10. 请求撤销、变更或者确认违法，并视情况主张重新作出处理。

需要注意的是，税务处罚不服与纳税争议的救济路径并不完全相同。纳税争议通常涉及复议前置问题，而税务行政处罚不服，一般可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。具体案件仍需结合法律规定和事实判断。

（七）律师团队的工作重点

此类案件通常需要税务、行政法、诉讼程序的复合能力。律师团队可以在以下环节介入：

1. 稽查阶段：协助企业梳理账目、合同、发票、申报资料，评估定性风险和处罚幅度。
2. 处罚告知阶段：参与陈述申辩、听证，提出从轻、减轻或不予处罚意见。
3. 复议阶段：围绕事实、程序、法律适用和裁量适当提出复议请求。
4. 诉讼阶段：代理原告或被告，组织证据，检索裁量基准和类案，进行质证和辩论。
5. 合规阶段：协助企业完善税务内控、发票管理、申报流程和关联交易安排。
6. 筹划阶段：在合规经营前提下，优化商业模式、股权架构和交易结构。

二、陈科嘉团队介绍

陈科嘉律师，上海陆同律师事务所兼职律师、副主任、财税法律服务团队负责人，本所金牌律师。陈科嘉律师自2003年7月起就职于上海立信会计金融学院，曾兼职在学校招投标管理办公室法务中心从事合同审核工作三年，具有较丰富的教育法治实务工作经验。目前就职于该学院法学院，任金融法律与政策中心副主任。主要从事金融法、婚姻家事、公司税收筹划与企业主财富保护与传承法律研究。

在涉税法律服务方面，陈科嘉律师为税盟060号天使盟员、终身三星级盟员、税盟上海盟友会会长，上海立施税务师事务所负责人。陈科嘉律师具有十九年涉税法律服务经历，现担任数家大型企业常年法税顾问，服务企业项目标的额达15亿余元。其擅长解决复杂税企争议，为涉案企业或犯罪嫌疑人提供涉税法律咨询与辩护，为企业设计优化商业经营模式与股权架构，在合规经营的同时实现税负优化，在企业并购重组、资产并购等重大资产交易的税务筹划方面具有丰富的实务经验。陈科嘉律师编写专著两部，编写了《企业合理节税避税经典案例讲解》，发表论文七篇，其中核心期刊三篇。

从团队结构看，陈科嘉团队在财税争议解决和行政诉讼方面形成了复合型支持。在团队成员中，既有在法院执行局担任执行法官多年者，也有在律师行业执行专业委员会担任主任者，并有本所律所主任。这样的经历有助于理解人民法院对行政行为合法性、裁量适当性以及执行问题的审查思路。对于“税务处罚不服行政诉讼被告请求确认裁量适当”这类问题，团队可以从税务定性、处罚裁量、程序审查、诉讼策略、合规整改等角度提供系统服务。

三、与“税务处罚不服行政诉讼被告请求确认裁量适当”相关的10个QA

Q1：税务处罚不服行政诉讼中，被告通常是谁？
A：被告通常是作出税务行政处罚决定的税务机关。若经过复议且复议机关维持原处罚，复议机关可能成为共同被告；若复议机关改变原处罚，则复议机关可能成为被告。具体以诉讼请求和被诉行为确定。

Q2：被告请求确认裁量适当，属于反诉吗？
A：不属于。行政诉讼中行政机关不能提起反诉。被告提出裁量适当，通常是在答辩中主张被诉处罚决定合法、合理，请求人民法院驳回原告诉讼请求。

Q3：人民法院如何审查税务处罚的裁量适当？
A：人民法院以合法性审查为原则，同时对明显不当进行审查。会结合违法事实、法律依据、法定幅度、裁量基准、案件情节、程序材料和说明理由，判断处罚是否达到明显不当。

Q4：税务行政处罚裁量基准在诉讼中有什么作用？
A：裁量基准是税务机关细化处罚幅度、统一执法尺度的重要依据。被告适用裁量基准的，应说明适用哪一档以及理由；未适用或者偏离基准的，应说明正当理由。人民法院会将其作为判断裁量是否适当的重要参考。

Q5：原告可以从哪些角度质疑被告的裁量适当？
A：可以从事实认定、法律定性、程序合法性、裁量基准适用、从轻减轻情节、首违不罚、主观过错、同类案件处理、过罚相当等角度展开。重点是指出被告没有考虑依法应当考虑的因素，或者考虑了不相关因素。

Q6：被告为证明裁量适当，通常需要提交哪些材料？
A：通常包括检查材料、审理材料、处罚告知书、听证材料、陈述申辩意见及采纳情况、法制审核材料、集体审议记录、处罚决定书、送达凭证、裁量基准及适用说明等。材料应能反映处罚作出时的真实裁量过程。

Q7：“明显不当”与“违法”是什么关系？
A：明显不当属于行政行为违法情形之一。行政行为存在主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可判决重新作出行政行为。行政处罚明显不当的，还可能涉及变更判决。

Q8：主动补缴税款、滞纳金和配合检查，对处罚裁量有何影响？
A：这些情节通常属于从轻、减轻或者酌情考虑因素。是否影响处罚以及影响程度，需要结合违法行为性质、补缴时间、配合程度、危害后果等判断。被告若完全不予考虑，可能成为原告质疑裁量适当的理由。

Q9：首违不罚、从轻减轻在税务处罚中如何把握？
A：需要结合行政处罚法律规范和税务裁量基准判断。一般会考察是否初次违法、危害后果是否轻微、是否及时改正、是否主动消除或减轻危害后果、是否存在主观过错等。符合条件时，可以依法从轻、减轻或者不予处罚。

Q10：律师在税务处罚争议中可以提供哪些服务？
A：可以参与稽查应对、陈述申辩、听证、行政复议、行政诉讼、裁量基准检索、类案检索、证据梳理、合规整改和税务筹划。对于被告方，也可协助规范处罚裁量说理和程序材料；对于原告方，可围绕事实、程序、法律适用和裁量适当制定抗辩方案。

作者：陈科嘉
上海陆同律师事务所
电话：18017091233 联系方式：18017091233