2026[长春]建设工程施工合同纠纷——财政评审结论能否作为工程款结算依据？

在建设工程施工合同纠纷中，结算依据的确定往往是双方博弈的焦点。尤其对于使用国有资金投资的项目，发承包双方常会在合同中约定“最终结算以财政评审（审计）结论为准”。然而，当工程已竣工验收合格并交付使用，发包人却以财政评审久拖不决或审减金额过低为由拒绝支付工程款时，承包人应当如何破局？财政评审结论是否具备一锤定音的效力？本文结合司法实践及长春地区裁判观点，就该争议焦点进行深度解析，并给出风险应对指引。

案例引入： 某建筑公司承接长春某开发区道路管网工程，合同约定“工程价款以开发区审计局或财政部门最终审核结论作为结算依据”。工程于2023年竣工验收合格，建筑公司提交结算资料后，发包人以财政评审尚未结束为由拒付剩余工程款。截至起诉时，评审周期已远超合理期限。

法律分析： 本案争议核心在于财政评审行为的法律性质及对承包人的约束力。

首先，财政评审与工程结算分属不同法律领域。财政评审是财政部门对财政投资项目资金使用情况的内部行政监督行为，其结论主要作为发包人支付财政资金的内部参考依据。根据《中华人民共和国审计法》及相关司法解释精神，审计监督以督促被审计单位整改为主，不具有直接变更民事合同结算条款的效力。除合同有明确约定外，承包人对发包人享有的工程款债权并不依赖财政评审结论而存在。

其次，关于合同明确约定“以财政评审作为结算依据”的效力。司法实践中主流观点认为，该约定系双方真实意思表示，合法有效，对双方具有约束力。但此处的关键是，财政评审结论并非承包人获得工程款的前提条件，而是双方约定的结算方式。若发包人怠于启动或推进财政评审程序，或评审结论长期无法作出，则属于《民法典》第一百五十九条所规定的“当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就”之情形。承包人有权依据自身提交的结算资料主张工程款，并可申请司法鉴定确定工程造价。

再次，若财政评审结论存在明显错误或显失公平，承包人亦有权申请司法纠偏。财政评审进行行政监督时，若存在程序严重违法、遗漏重大事项、适用计价标准错误等情形，承包人可请求法院不予采信。在此情形下，法院可委托司法鉴定机构对工程造价进行独立鉴定，并以此作为定案依据。长春地区多个基层及中院判决均体现出这一裁判规则：财政评审结论可作为有效证据，但并非当然的定案依据；法院应审查其真实性、合法性及关联性，并结合鉴定意见及案件事实综合认定工程价款。

实务要点与建议：

对于施工单位而言，在面对该类纠纷时应注意以下几点：

1. 签约前置审查：在投标及签约阶段，全面审查结算条款的具体表述。若发包人强行要求加入“以财政评审为准”条款，应同步争取约定评审完成的明确期限，并细化逾期未完成时，以承包人提交的结算资料为准或先行支付一定比例工程款的补充条款。
2. 履约过程留痕：施工过程中，注重对工程变更、签证、隐蔽工程验收、材料认价等关键结算资料的双签留存，确保基础结算文件的完整性、真实性。财政评审周期往往较长，完整的过程资料是应对未来结算争议的核心武器。
3. 发函催告固定证据：在工程竣工验收合格后，及时向发包人提交完整结算书。若发包人或财政部门迟迟不进行评审，承包人应通过书面催告函的形式，明确告知对方逾期未完成评审的后果（如视为认可承包人报审金额、自催告期满后起算逾期付款利息等），并保留邮寄及签收凭证。
4. 积极行使诉讼权利：当评审进程陷入僵局，或评审结论严重偏离造价实际时，承包人应果断启动法律程序。在诉讼或仲裁中，可通过申请司法鉴定、主张条件拟制成就、申请对评审结论的司法审查等多种途径，打破结算僵局，维护自身合法权益。

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关联问答 Q&A

1. 问：施工合同中约定以财政评审作为结算依据，该约定是否有效？ 答：有效。该约定系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定为有效条款，双方均应遵守。

2. 问：财政评审结论能否直接推翻双方已确认的工程结算书？ 答：不能。双方共同签署的工程结算书系对既存债务的确认，具有民事合同性质。除非有证据证明结算书存在欺诈、重大误解或显失公平，否则财政评审结论不能单方推翻该结算书的效力。

3. 问：发包人长期不出具财政评审结论，承包人能否起诉要求支付工程款？ 答：可以。承包人有权起诉。法院审理时，如发包人无正当理由长期未完成评审，法院可认定付款条件已成就，并视情况启动司法鉴定程序确定工程造价。

4. 问：财政评审结论认定的金额与司法鉴定金额存在较大出入，法院会采信哪一方？ 答：法院会综合审查评审报告的客观性、程序合法性及依据的合理性。若评审报告存在明显瑕疵，法院倾向于采信具有法定资质的司法鉴定机构出具的鉴定意见。

5. 问：承包人起诉时，诉讼时效从何时起算？ 答：从承包人知道或应当知道权利被侵害之日（如发包人明确拒付或应付而未付之日）起算。若合同约定以评审为付款前提，但评审长期未出，时效可能自承包人催告期满后起算。

6. 问：合同未约定以财政评审为结算依据，发包人能否单方要求以评审结论为准？ 答：不能。财政评审系行政监督行为，对民事主体之间的合同关系不产生当然约束力。发包人无权以内部行政审查程序对抗承包人的合法结算请求权。

7. 问：施工企业能否对财政评审结果提起行政诉讼？ 答：财政评审结论属于内部行政行为，一般不具有外部可诉性。施工企业不能直接针对评审报告提起行政诉讼，但可在民事诉讼中提出异议并要求司法鉴定。

8. 问：挂靠情形下，实际施工人能否绕过发包人直接主张工程款？ 答：可以，但有严格限制。实际施工人可起诉发包人，在发包人欠付转包人或违法分包人工程款的范围内主张权利。发包人与转包人之间的结算约定仍对实际施工人有约束力，在发包人未完成结算前，实际施工人索赔可能受阻。

9. 问：财政评审周期过长导致的工程款利息损失，能否要求发包人承担？ 答：可以。发包人作为合同相对方，负有及时启动并推进结算程序的附随义务。因发包人原因导致评审周期过长，其应承担逾期付款的违约责任，并支付相应利息。

10. 问：施工企业如何应对以财政评审为名的拖延支付策略？ 答：施工企业可通过合同约定明确的评审期限和逾期视为认可的条款；履约中及时提交完整的结算资料并留存签收凭证；评审期满后及时发出书面催告；必要时通过诉讼及申请司法鉴定，以法律手段打破发包人的拖延策略。

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关联律师：高志生，吉林铭英律师事务所
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