'重庆市第四中级人民法院

行 政 判 决 书

(2023)渝04行初59号

原告厦门中闽星某实业有限公司，住所地厦门市湖里区长浩东路27号B5栋2楼216号，统一社会信用代码91350206MA32FG325J。

法定代表人黄某港，该公司执行董事兼经理。

委托代理人冷某，该公司员工。

原告重庆厦某服饰有限公司，住所地重庆市石柱土家族自治县万安街道城南居委白岩组(工业孵化楼609-1)，统一社会信用代码9150021016141LN56。

法定代表人陈某广，该公司执行董事兼经理。

委托代理人冷某，该公司员工。

被告石柱土家族自治县人民政府，住所地重庆市石柱土家族自治县南宾街道玉带河北街1号。

法定代表人郭某萍，该县县长。

出庭负责人何某华，该县副县长。

委托代理人刘某军，该县工业园区管理委员会副主任。

委托代理人陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。

原告厦门中闽星某实业有限公司（简称星某实业公司）、重庆厦某服饰有限公司（简称厦某服饰公司）诉被告石柱土家族自治县人民政府（简称石柱县政府）单方解除投资行政协议一案，本院于2023年10月7日立案后，向被告石柱县政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票等。本院依法组成合议庭，于2023年11月1日公开开庭审理了本案，原告星某实业公司、厦某服饰公司的共同委托代理人冷某，被告石柱县政府的出庭负责人何某华及委托代理人刘某军、陈江碧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为，即为石柱县政府于2023年3月20日作出的《关于解除<服饰加工生产及培训基地项目投资协议书>及收回相关政策扶持资金的决定》（简称《解除<投资协议>决定》）。

星某实业公司、厦某服饰公司诉称，2020年7月24日，星某实业公司与石柱县政府签订《服饰加工生产及培训基地项目投资协议书》（简称《投资协议》），约定石柱县政府支持星某实业公司以校企合作方式，在石柱土家族自治县职业教育中心（简称石柱县职教中心）建设服装研发设计、技术培训基地，并支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与星某实业公司开展合作。该协议订立后，星某实业公司在石柱县注册成立厦某服饰公司，由厦某服饰公司实际履行协议义务。2023年3月20日，石柱县政府向星某实业公司、厦某服饰公司发送《解除<投资协议>决定》。星某实业公司、厦某服饰公司认为，第一，石柱县政府未履行《投资协议》约定的“支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与乙方开展合作”之义务，即石柱县政府违约在先，并且该违约行为导致星某实业公司与石柱县政府的合作无法继续进行。因此，石柱县政府无权解除《投资协议》并收回厂房租金补贴。第二，厦某服饰公司与石柱土家族自治县鸿某经济发展有限公司（简称鸿某经济发展公司）签订的《标准厂房租赁协议》第二条第2款关于返还厂房租金补贴的约定未设置任何附加条件，此约定事实上构成对《投资协议》有关厂房租金补贴条款的变更，故应当以《标准厂房租赁协议》的约定为准。基于此，石柱县政府以行政决定要求厦某服饰公司返还厂房租金补贴，于法无据。第三，针对《标准厂房租赁协议》约定的厂房租金补贴，石柱县政府既不是该协议的当事人，也不是厂房租金补贴的支付主体，故其无权以行政决定方式收回已付的厂房租金补贴。第四，石柱县政府在安排鸿某经济发展公司提起民事诉讼请求返还厂房租金补贴后，又作出行政决定收回厂房租金补贴，由此可认为其存在重复主张。第五，已生效的(2022)渝04民终592号民事判决驳回了鸿某经济发展公司主张返还厂房租金补贴的诉讼请求，石柱县政府应当尊重人民法院的生效判决，自觉纠正错误的《解除<投资协议>决定》。第六，《投资协议》第五条第5、6款约定，“乙方及乙方项目公司则无条件退出并返还已享受的所有优惠政策所涉及资金”，“乙方应当返还已享受的所有优惠政策所涉及资金”。该约定表明，星某实业公司、厦某服饰公司应当分别返还各自享受的优惠政策资金，而不是连带返还。因此，《解除<投资协议>决定》确定星某实业公司对厦某服饰公司返还厂房租金补贴承担连带责任错误。第七，石柱县政府不履行《投资协议》约定的义务，伤害了投资环境，损害了政府信用。综上，石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》无事实根据，且适用法律错误，故请求判决撤销该决定，并责令石柱县政府承担本案诉讼费用。

石柱县政府辩称，一、星某实业公司、厦某服饰公司起诉请求撤销《解除<投资协议>决定》的理由不能成立。一是星某实业公司、厦某服饰公司对“支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与乙方开展合作”的约定理解错误，该约定明确了优先合作的前提必须是“同等条件”，而不是由石柱县政府强行为其安排合作对象强制缔约。石柱县政府已经按照《投资协议》约定全面履行了己方义务，没有任何违约行为，该协议无法履行是星某实业公司、厦某服饰公司的过错所致，即石柱县政府依据协议约定和法律规定作出《解除<投资协议>决定》理由正当。二是鸿某经济发展公司与厦某服饰公司签订《标准厂房租赁协议》的行为乃石柱县政府履行《投资协议》之具体行为，即订立租赁协议、交付房屋和收取租金均是对《投资协议》第四条约定的细化，而不是对该投资协议相关内容的变更。即鸿某经济发展公司向厦某服饰公司支付厂房租金补贴本身就是石柱县政府的履约行为。三是在(2022)渝04民终592号案件中，鸿某经济发展公司请求厦某服饰公司支付尚欠租金，并未请求其退还厂房租金补贴。故该案生效判决与本案被诉行政决定并无关联和冲突。四是《投资协议》第三条第1款明确约定，星某实业公司对其设立的厦某服饰公司履行该投资协议的行为承担连带责任。五是星某实业公司、厦某服饰公司严重违反《投资协议》约定的义务，石柱县政府根据该投资协议的约定以及相关法律规定作出《解除<投资协议>决定》是正当的履职行为。无论行政抑或司法，均应倡导良善、诚信的价值观，对如此违背诚实信用原则的行为不应鼓励和支持。二、石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》系正确履行法定职责。石柱县政府订立并履行该投资协议是为了实现社会公共利益，因而其依法对该投资协议享有行政优益权，即享有指挥监督权、单方变更解除权和制裁权。在星某实业公司、厦某服饰公司不履行协议义务并损害社会公共利益时，石柱县政府必须履行法定职责作出解除协议的决定。三、石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》事实清楚。《投资协议》第一条至第五条约定了当事双方的权利义务和违约责任，星某实业公司、厦某服饰公司拒不履约，并还享受了石柱县政府给予的厂房租金补贴等事实客观存在，证据确凿。四、石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》程序合法。石柱县政府作出该决定前依法对星某实业公司、厦某服饰公司进行了履约催告，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利，同时在其既不要求听证也不在催告的合理期限内履行义务的情况下作出该决定，程序合法。五、石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》适用法律正确。针对行政协议具有协议性和行政性之双重特性，石柱县政府在认定协议履行事实并作出解除决定时，适用了《中华人民共和国民法典》第五百六十三条有关合同解除条件的规定，并针对解除后的清算适用了该法第五百六十条的规定；并且，就相关程序事项，适用了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定。综上，星某实业公司、厦某服饰公司主张撤销《解除<投资协议>决定》的理由不能成立，故请求驳回其诉讼请求。

石柱县政府在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：

第一组证据：1.石柱县政府与星某实业公司签订的《服饰加工生产及培训基地项目投资协议书》，以及星某实业公司、厦某服饰公司向石柱县政府出具的《承诺书》。旨在证明石柱县政府与星某实业公司订立该投资协议的目的是为了实现行政管理和社会公共利益，以及协议约定了双方的权利义务，并明确了星某实业公司、厦某服饰公司对协议履行承担连带责任等事实。

第二组证据：2.石柱县职教中心与厦某服饰公司签订的《共建服装设计与工业专业实习实训基地校企合作协议》；3.石职教〔2020〕139号《关于提供校企合作实训设备的请示》，以及《厦某服饰有限公司接收清单》《重庆厦某服饰有限公司设备清单》；4.石园区文〔2021〕55号《关于兑现重庆厦某服饰有限公司厂房租金补助的请示》；5.《收文处理签》2份、《来文处理签》1份；6.《记账凭证》《中国建设银行单位客户专用回单》；7.石柱府办发〔2016〕22号《关于厘清工业园区管委会和鸿某经济发展公司职责边界的通知》。旨在证明石柱县政府在签订《投资协议》后，严格按照该投资协议约定，安排石柱土家族自治县教育委员会（简称石柱县教委）、石柱县职教中心与厦某服饰公司紧密合作，并向该公司无偿提供生产所需的电脑车等设备，以及在星某实业公司、厦某服饰公司交清租期第一年租金后，便立即按照协议约定向其支付厂房租金补贴等履约事实。

第三组证据：8.《国家税务总局石柱土家族自治县税务局关于协助查询重庆厦某服饰有限公司相关数据的复函》；9.石柱县职教中心出具的《情况说明》；10.石职教函〔2023〕4号《关于协调厦某服饰有限公司归还我校设备的请示》；11.石柱土家族自治县卫家保安服务有限公司（简称卫家保安公司）出具的《情况说明》。旨在证明星某实业公司、厦某服饰公司无诚信履约意愿，截至2022年12月，没有产生任何产值和税收，明显违反《投资协议》第一条约定，且符合该投资协议第五条第6款规定的解约条件。

第四组证据：12.石柱县政府向星某实业公司、厦某服饰公司发送的《履约催告函》及邮件交寄单、快递查询单；13.星某实业公司、厦某服饰公司出具的《关于<履约催告函>的复函》;14.石柱县政府作出的《关于解除<服饰加工生产及培训基地项目投资协议书>及收回相关政策扶持资金的决定》及邮件交寄单、快递查询单、星某实业公司的工商登记信息、厦某服饰公司的地址信息，以及石柱土家族自治县工业园区管理委员会（简称石柱县工业园区管委会）出具的《情况说明》、石柱县政府作出的《公告》；15.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二十四条；16.《中华人民共和国民法典》第五百六十三条、第五百六十六条。旨在证明石柱县政府作出的《解除<投资协议>决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。

星某实业公司、厦某服饰公司对石柱县政府所举前述证据和依据发表以下质证意见：关于第一组证据，《投资协议》的真实性予以认可，但不能达到石柱县政府的证明目的，反而能够证明石柱县政府未履行该投资协议约定的“支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与乙方开展合作”之义务；《承诺书》的真实性予以认可，但其法律性质为担保，根据《中华人民共和国公司法》第十六条规定，公司对外提供担保应当召开股东会并形成决议，而星某实业公司、厦某服饰公司出具该担保承诺书并未召开股东会并形成决议。关于第二组证据，证据2-6的真实性认可，能够证明石柱县政府未完全履行《投资协议》约定的义务；证据7与本案不具关联性，其真实性由法院审查确定。关于第三组证据，证据8-11的真实性认可，能够证明石柱县政府未履行《投资协议》约定的“支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与乙方开展合作”之义务。关于第四组证据，证据12-13的真实性予以认可，能够证明星某实业公司、厦某服饰公司曾与石柱县政府进行协商，并请求其积极履行《投资协议》第二条第3款规定的义务；证据14的真实性予以认可；依据15-16，不认可关联性。

星某实业公司、厦某服饰公司在法定举证期限内向本院提交以下证据：

第一组证据：1.石柱县政府作出的《关于解除<服饰加工生产及培训基地项目投资协议书>及收回相关政策扶持资金的决定》。旨在证明石柱县政府作出该行政决定缺乏事实根据，其滥用行政职权作出的该决定违法，应当予以撤销。

第二组证据：2.石柱县政府与星某实业公司签订的《服饰加工生产及培训基地项目投资协议书》。旨在证明石柱县政府违约在先，因而其无权解除该投资协议；并且，星某实业公司对厦某服饰公司收受的厂房租金补贴不应承担连带返还责任。

第三组证据：3.《重庆农村商业银行业务委托书》3份；4.《重庆农村商业银行网上银行电子回单》3份；5.厦某服饰公司与鸿某经济发展公司签订的《标准厂房租赁协议》；6.（2023）渝04民终592号民事判决书。旨在证明厦某服饰公司与鸿某经济发展公司签订的《标准厂房租赁协议》第二条第2款有关返还厂房租金补贴的约定，构成对《投资协议》相关内容的实质变更，以及厦某服饰公司向鸿某经济发展公司支付了租期第一年厂房、办公场所租金和物业管理费、厂房管理保证金等事实。

石柱县政府对星某实业公司、厦某服饰公司所举前述证据发表以下质证意见：关于第一组证据，其真实性、合法性和关联性无异议，但不能证明星某实业公司、厦某服饰公司主张的事实，即仅凭《投资协议》不能证明石柱县政府存在滥用职权、违法决定的行为；相反，能够证明该投资协议第二条第3款明确约定“支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与乙方开展合作”的事实。关于第二组证据，其真实性、合法性和关联性无异议，但不能证明星某实业公司、厦某服饰公司主张的事实。关于第三组证据，证据3-5的真实性、合法性和关联性无异议，证据6的真实性、合法性无异议，但与本案无关；同时，证据3-6均不能证明星某实业公司、厦某服饰公司主张的事实。因为《标准厂房租赁协议》并未对《投资协议》有关返还厂房租金补贴的约定予以变更；而且，（2023）渝04民终592号民事判决仅确定厦某服饰公司支付尚欠租金，并未确定星某实业公司、厦某服饰公司返还厂房租金补贴。

本院审查认为，双方当事人所举前述证据来源和形式合法，能够反映案件真实情况，能够证明本案待证事实，均可作为认定本案事实的根据。

本院依据前述有效证据认定事实：

2020年7月24日，石柱县政府（甲方）与星某实业公司（乙方）签订《投资协议》，约定：“第一条项目概况。1.项目名称：服饰加工生产及培训基地。2.项目选址及用地规模：项目租用石柱县南宾工业园区标准厂房2000平方米进行生产（具体位置及面积以厂房租赁合同记载为准）。3.项目总投资及建设内容：项目总投资5000万元人民币（其中，固定资产投资1000万元，流动资金4000万元）。主要建设内容包括：建设8条服装生产线、年产99万套服装生产基地；开展校企合作，建设服装研发设计、技术培训基地。4.项目建设工期及进度安排：自本协议签订后30个工作日内乙方启动项目建设的前期工作（公司注册、税务登记、立项备案等前期工作）；2020年10月底之前完成设备安装调试；2020年12月底之前正式全面投产。5.项目综合收益：2021年实现产值2000万元、创税60万元；2022年实现产值4000万元、创税120万元；2023年实现产值6000万元、创税180万元；2024年及以后实现年产值8000万元、年创税240万元。解决就业人数500人。第二条甲方的权利与义务。1.甲方责成县工业园区管委会为乙方项目提供全程跟踪服务，协助乙方开展工商登记、税务登记、项目备案、环评安评、水电气讯等相关工作，乙方负责提供合法有效的资料并承担相关费用。2.甲方在2020年7月底之前向乙方租赁标准厂房约2000平方米，租期三年（2020年7月-2023年7月）。3.甲方支持乙方以校企合作方式，在石柱县职业教育中心建设服装研发设计、技术培训基地（合作内容、方式等由乙方与石柱县职业教育中心签订合作协议）；支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与乙方开展合作。4.甲方积极协助乙方申报符合国家、重庆市及石柱县有关产业政策。5.甲方负责在园区内为乙方协调5套住房用于解决乙方高管住宿问题，相关费用由乙方自行承担。第三条乙方的权利与义务。1.本协议签订后30个工作日内，乙方须在石柱县境内新注册具有独立法人资格的企业（以下简称：项目公司，乙方占股不低于51%，核算地和纳税地须在重庆市石柱县），由新注册的具有独立法人资格的项目公司出具承诺书，承诺由项目公司负责实施本协议约定的项目，履行权利和义务，乙方承担连带责任。2.乙方应甲方协助办理有关手续的过程中，积极准备和提供相关要件，并按有关规定缴纳各种行政事业性收费；乙方应制定本项目建设进度并报工业园区管委会，严格按进度开展工作。3.乙方须在入驻前按时足额缴纳全年生产厂房租金等相关费用，具体按石柱土家族自治县工业园区管理委员会《关于印发<石柱县工业园区标准厂房管理暂行办法>（试行）的通知》（石园区发〔2017〕78号）文件精神执行。新的文件出台后按新的文件精神执行。4.乙方承诺在同等条件下，优先选择石柱县工业集团提供的装修、物业管理等有偿服务。5.乙方确保在本项目全面投产1年内纳入甲方规模以上工业企业管理。6.乙方应依法落实安全生产主体责任，严格执行有关安全生产的法律、法规标准，制定和完善安全生产各项规章制度；严格履行《劳动合同法》有关规定，充分保障农民工和劳动者合法权益，不得拖欠农民工和工人工资，否则，不得享受有关优惠政策，已经享受的要退还给甲方；依法落实环境管理主体责任，完善环保相关手续，严格执行环保“三同时”制度，污染物排放必须符合相关标准。第四条扶持政策。1.厂房租金补助。为支持乙方尽快投产，甲方同意对乙方项目公司租赁的标准厂房给予租金补助（补助标准：参照乙方项目公司实际缴纳租金80%的同等额度安排补助资金；补助期限为3年）。补助资金兑现时间为乙方项目公司缴纳当年的厂房租金后三个月内。2.生产发展扶持补助。自本协议签订后，甲方按照现行财政体制对乙方项目公司给予生产发展扶持，具体参照乙方项目公司在石柱实际缴税（指：增值税和企业所得税，下同）县级留成部分适当比例安排产业发展扶持资金。扶持资金具体补助标准为：第1-3纳税年度，参照企业实际缴纳税收县级留成的90%安排补助资金；第4-5纳税年度，参照企业实际缴纳税收县级留成的50%安排补助资金。……第五条协议的履行及违约责任。1.任何一方因不可抗力事件，造成延误或不能履行本协议义务的，不承担违约责任，但应采取必要的补救措施以减少对方的损失。2.由于一方的过错，造成本协议不能履行或不能完全履行时，由有过错的一方承担违约责任；双方都有过错时，根据实际情况由双方各自承担相应的违约责任。3.若因国家及重庆市相关规划及政策调整，甲乙双方应积极协商解决；非因甲方原因导致协议无法继续履行的，由乙方自行承担相应损失。4.本协议履行期间，由于一方出现违约行为时，尚不构成终止协议的情形时，守约方有权暂时停止协议的继续履行。但违约方纠正了违约并对守约方进行赔偿后，守约方应继续协议的履行。5.在生产厂房三年租期满后，若乙方项目公司达到本协议约定的产值和税收，乙方项目公司可继续租用生产厂房或鼓励购地自建厂房；如未达到本协议约定的产值和税收，甲方有权对乙方或乙方项目公司按照本条第6款约定予以清退，乙方及乙方项目公司则无条件退出并返还已享受的所有优惠政策所涉及资金。6.非因甲方原因乙方或其项目公司出现下列情形之一，视为乙方违约，甲方有权终止优惠政策的执行、有权单方解除本投资协议，乙方应当返还已享受的所有优惠政策所涉及资金。（1）乙方或其项目公司未按本协议的约定建设工期推进项目建设，超过本协议约定期限6个月仍未进场装修、超过本协议约定期限6个月仍未建成经营；（2）项目投产期间停工超过6个月仍未启动；（3）乙方或其项目公司未达到本协议第一条约定的建设内容、经济效益等相关约定和乙方或其项目公司未履行本协议第三条约定的义务；（4）擅自改变租赁厂房的性质、用途或转租厂房；（5）乙方在石柱县注册的项目公司正常生产经营存续期未达到10年（自本协议签订之日起计算）。第六条其他事项……。”石柱县政府和星某实业公司时任法定代表人在该投资协议书上签署姓名，并各加盖所在单位公章。

2022年8月27日，星某实业公司在石柱县注册成立厦某服饰公司，该公司的《营业执照》记载的经营范围为服装制造、批发和零售等。星某实业公司与厦某服饰公司于同年11月16日向石柱县政府出具《承诺书》，载明：“2020年7月，石柱县政府与厦门中闽星某实业有限公司签订《服饰加工生产及培训基地项目投资协议书》（以下简称《投资协议》）。《投资协议》签订后，厦门中闽星某实业有限公司按照协议约定在石柱县新注册了一家项目公司--重庆厦某服饰有限公司，该公司股权结构如下：厦门中闽星某实业有限公司持股51%、陈某广持股29%、黄某港持股20%。由重庆厦某服饰有限公司负责实施服饰加工生产及培训基地项目并承担《投资协议》的相关权利和义务，厦门中闽星某实业有限公司承担连带责任。”

2022年8月，石柱县职教中心（甲方）与厦某服饰公司（乙方）签订《共建服装设计与工艺专业实习实训基地校企合作协议》（简称《校企合作协议》），约定：“一、甲方的权利与义务。1.甲方向乙方免费提供实习实训基地所需要的场地。合作初期在实训楼顶楼建临时实训基地，包括教学室、实习车间、办公室，不提供职工宿舍。待甲方校门左侧综合楼修建竣工后再搬至综合楼顶楼，包括教学楼、实习车间，甲方同时提供综合楼倒数第二层的一半作为实训基地职工食堂和宿舍。2.甲方向乙方免费提供实习实训基地需要的服装生产设备；若现有设备不能满足需要，由乙方自行负责采购。3.甲方按照上级有关部门规定，提前向乙方申报实习实训计划，认真制订实习实训大纲，指派指导老师，于实习实训前1个月与乙方共同商定实习实训实施方案，并认真贯彻执行。4.甲方加强学生政治思想教育和安全教育，教育学生遵守乙方的有关规章制度。5.甲方支持并配合乙方申报有关校企合作项目，享受有关扶持政策。二、乙方的权利和义务。1.乙方自行负责实习实训基地所涉及的教学室、实习室、办公室、职工宿舍等场地的改造装修和日常管理。2.乙方自行负责实习实训基地的生产生活和日常管理，不得对甲方的教育教学造成不良影响。3.乙方免费为甲方参与实习实训的学生提供劳动工具、劳保用品、技术资料和样品等实习实训服务，委派专业技术人员配合甲方指导老师开展实习实训工作。……三、组织保障措施。……四、其他事宜。本协议的建立是鉴于2020年7月24日重庆市石柱土家族自治县人民政府与厦门中闽星某实业有限公司（服饰加工生产及培训基地项目）签订的投资协议书（以下称上述协议）中约定的协议内容。本协议的乙方重庆厦某服饰有限公司为厦门中闽星某实业有限公司控股的子公司（在重庆石柱注册），若协议内容与上述协议有冲突的，以上述协议内容为准。五、合作期限。合作期限10年……到期后若需延长，双方另行协商，签订合作协议。六、本协议未尽事宜甲乙双方协商解决。”石柱县职教中心与厦某服饰公司的法定代表人在该协议书上签署姓名，并各加盖所在单位公章。

2020年10月28日，鸿某经济发展公司（甲方）与厦某服饰公司（乙方）签订《标准厂房租赁合同》，约定：“一、租用面积及期限。1.租用面积：2329平方米。2.租期：叁年，即2020年10月28日至2023年10月27日止。二、租赁用途、租金及缴付方式。1.甲方将坐落于石柱土家族自治县下路街道柏树社区（工业园区B区标准厂房7号）第二层厂房2329㎡（指建筑面积含公建平摊部分）的房屋租赁给乙方作为生产及办公场所使用。2.厂房及办公场所按照《石柱县工业园区标准厂房管理暂行办法》第四章第十二条规定，第二层2329㎡按照月租金5元/㎡计算，年租金共计139740元，租金一年缴纳一次（租赁期间若标准厂房管理办法租金有调整按新办法执行）。3.根据石柱县人民政府与厦门中闽星某实业有限公司签订的投资协议书第四条第1款约定，甲方同意对乙方项目公司租赁的标准厂房给予租金补助（补助标准：参照乙方项目实际缴纳租金80%的同等额度安排补助资金；补助期限为3年）。补助资金兑现时间为乙方项目公司缴纳当年的厂房租金后第三个月内。4.乙方在签订本协议后，五个工作日内向甲方缴纳厂房管理保证金1万元。5.乙方在签订本协议后，五个工作日内将租金及物业管理费交纳至甲方指定账户。……三、物业方面的相关约定。……四、违约责任及免责条款。1.乙方不得从事违反法律法规等活动，否则，甲方有权提前无偿收回房屋，其产生的损失由乙方负责。2.乙方应严格遵守执行协议中关于租金及物业管理费缴纳时间的约定，若租金不按时缴纳，则承担租金总额的20%违约金，若物业管理费不按时缴纳，则按国家规定利率的2倍计算违约金。……”同年10月29日，厦某服饰公司向鸿某经济发展公司支付租期第一年租金139740元、物业管理费13974元和厂房管理保证金1万元。

2020年11月1日，石柱县职教中心向石柱县教委发送《关于提供校企合作实训设备的请示》（石职教〔2020〕139号），请示该校应否向厦某服饰公司提供电脑平车、锁眼机、粘合机等设备。该请示经石柱县政府负责人批复同意后，石柱县职教中心向厦某服饰公司提供了该设备，厦某服饰公司于2020年11月26日出具的《接收清单》记明其接收电脑平车40台、锁眼机4台、粘合机2台，于2020年12月15日出具的《设备清单》记明其接收了四口坎车3台、四线锁边机2台、拉腰机1台、电脑平车2台。2021年4月8日，石柱县工业园区管委会向石柱县政府提交《关于兑现重庆厦某服饰有限公司厂房租金补助的请示》。该请示经石柱县政府负责人批复同意后，鸿某经济发展公司于2021年4月30日向厦某服饰公司转账支付厂房租金补贴111792元。

2022年11月10日，卫家保安公司出具《情况说明》，称“重庆厦某服饰有限公司于2020年入驻石柱县工业园区B区标准厂房7号第二层2329平方米，当初对厂房进行了装修，后将石柱县职教中心的设备安放在厂房内，但是该企业一直没有生产，于2021年10月全部撤离，物管费无人交纳，该厂房和设备一直闲置至今。”2022年12月10日，国家税务总局石柱土家族自治县税务局（简称石柱县税务局）向石柱县工业园区管委会出具《关于协助查询重庆厦某服饰有限公司相关数据的复函》，载明：“经查询，重庆厦某服饰有限公司2021年至2022年销售收入为0元，2021年至2022年入库税收为0元。”石柱县职教中心亦出具《情况说明》，载明：“……按照县政府的工作安排，我校于2020年8月与重庆厦某服饰有限公司（以下简称厦某公司）签订了校企合作协议，并经石柱教委同意后，将我校的54台教学实习设备（电脑车42台、锁眼机4台、粘合车2台、四口坎车3台、四线锁边机2台、拉腰机1台）借给厦某公司，其目的是双方共建服装设计与工艺专业学习实训基地。但是厦某公司收取我校提供的设备后，并没有开展生产，没有建成实训基地，而是将我校提供的设备闲置、废弃在工业园的标准厂房内，给我校造成巨大损失。”同时，石柱县职教中心还致函石柱县工业园区管委会：“2020年7月24日，石柱县人民政府与厦门中闽星某实业有限公司签订投资协议书。2020年8月，我校根据投资协议书要求与重庆厦某服饰有限公司签订校企合作协议，并按协议要求于2020年11月和12月将教学设备54台（电脑车42台、锁眼机4台、粘合车2台、四口坎车3台、四线锁边机2台、拉腰机1台）借给重庆厦某服饰有限公司。现我校知悉该公司已离开石柱，特请示贵委协助我校收回54台教学实习设备。”

2023年1月3日，石柱县政府向星某实业公司、厦某服饰公司发送《履约催告函》，载明：“2020年7月，厦门中闽星某实业有限公司（以下简称中闽星辉）与石柱县人民政府签订《服饰加工生产及培训基地项目投资协议书》（以下简称《投资协议》），按照该投资协议约定，中闽星辉于2020年8月27日在我县注册成立重庆厦某服饰有限公司（以下简称厦某服饰）作为履行《投资协议》的项目公司，具体履行《投资协议》约定的所有义务并享受石柱县人民政府给予的各项优惠政策，中闽星辉承担履约连带责任。在协议签订后，为支持实施《投资协议》约定的投资项目，本府按照《投资协议》为厦某服饰支付了厂房租金补助扶持资金111792元。但厦某服饰一直未全面投产，仅进行了厂房装修，在小规模生产后于2021年7月停产至今。综上所述，你公司及项目公司未履行《投资协议》第一条、第三条约定的相关义务的行为已经严重违约，现特来函催告，请你方两公司在收到本函之日起一个月内恢复建设与生产，否则本府将按照《投资协议》的约定和相关法律法规规定，作出解除《投资协议》并依法收回你方两公司已经享受的厂房租金补助政策扶持资金111792元的行政决定。你方两公司对以上告知事项享有陈述、申辩和听证的权利，如需要陈述、申辩和听证，请在收到本催告函之日起7日内提出，逾期未提出视为你方两公司放弃以上权利，本府将依法作出处理。”星某实业公司、厦某服饰公司收到该催告函后，于2023年1月4日向石柱县政府发送《关于<履约催告函>的复函》，载明：“……在协议签订后，左县长开会组织教委落实校服订单的问题，但不久后新旧领导交替，再没有政府领导牵头解决校服订单的问题，我公司曾主动多次与各大、中、小学校联系，至今没有一家学校同意开展合作，我公司已多次向贵府的有关联系人反映上述情况，但上述问题一直未解决。因此，系贵府违约在先，才导致我公司无法继续履约。现请贵府组织教委等部门解决校服订单的问题，在落实校服订单的情况下，我公司同意继续履约。”

2023年3月20日，石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》，载明：“……厦某公司注册地址为石柱县万安街道城南居委白岩组工业园区孵化楼609-1号，经核实，该公司经营异常--注册地址无法联系。而且目前该项目仅进行了厂房装修，借用县职教中心的机器设备一直闲置在厂房，生产线至今没有建设完成，且已经停建近两年。本府于2023年1月3日向你两公司发出了《履约催告函》，催告你两公司积极、诚实履约，并在一个月内恢复生产，否则本府作出解除《投资协议书》并收回租金补贴优惠政策扶持资金的决定，并告知了你两公司享有陈述、申辩等相关权利。厦门中闽公司收到该催告函后提交《关于<履约催告函>的复函》，提出……。本府认为：我府为支持企业发展，一直诚信履约，按照《投资协议书》约定为厦某公司给予厂房租金补助111792.00元。而就你公司所申辩的校企合作事宜，本府一直大力支持，且由石柱县教委协调县职教中心与厦某公司达成校企合作协议，并由职教中心为厦某公司提供了全部机器设备。但是，你方公司仅仅进行了简单厂房装修，将职教中心的机器设备安装后就停止了所有后续投资建设工作，导致县职教中心的设备至今闲置在厦某公司。因此，本府无任何违约行为，你公司陈述、申辩的理由不成立。综上，你方两公司严重违约的事实清楚，全面停产近两年，且经催告后仍然拒不履约。依据《投资协议书》第五条、《民法典》第五百六十三条第一款第三项、第五百六十六条、第五百八十四条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二十四条之规定，作出如下决定：一、解除石柱土家族自治县人民政府与厦门中闽星某实业有限公司签订的《投资协议书》；二、收回重庆厦某服饰有限公司享受的厂房租金补贴111792.00元；三、厦门中闽星某实业有限公司对重庆厦某服饰有限公司的以上债务承担连带责任。履行方式和期限：请你两公司自收到本决定书之日起三十日内将上述资金退还石柱土家族自治县财政局，开户行……。如你两公司不服本府的该行政决定，可以自接到本行政决定书之日起60日内向重庆市人民政府申请复议，或6个月内向重庆市第四中级人民法院提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉，又不履行本决定的，本府将依法申请人民法院强制执行。”同年3月24日，石柱县政府向星某实业公司、厦某服饰公司送达了该决定书。同年9月20日，星某实业公司、厦某服饰公司提起本案诉讼。

2023年6月12日，本院就厦某服饰公司诉鸿某经济发展公司房屋租赁合同纠纷一案作出（2023）渝04民终592号民事判决：一、撤销石柱土家族自治县人民法院（2022）渝0240民初3269号民事判决；二、厦某服饰公司于判决生效后十日内支付鸿某经济发展公司2021年10月28日至2022年10月27日止的厂房租金27948元及违约金5589.6元；三、厦某服饰公司于判决生效后十日内支付鸿某经济发展公司2021年10月28日至2022年10月27日止的物业管理费139745元及违约金（以13974元为基数，按年利率7.7%的标准，自2021年11月4日起计算至付清之日止）；四、驳回鸿某经济发展公司的其余诉讼请求。

本案庭审中，星某实业公司、厦某服饰公司承认厦某服饰公司向鸿某经济发展公司承租标准厂房后仅进行了试生产，没有产生产值和税收，且其已经无法履行《投资协议》约定的实现产值和创税的义务。

本院认为，本案系星某实业公司、厦某服饰公司诉请撤销石柱县政府作出的《解除<投资协议>决定》之一审行政诉讼，其争议焦点为该决定是否合法，应否撤销。评析该争议焦点，须从该投资协议的性质、效力以及该决定的合法性等方面逐次进行分析评判。

关于《投资协议》的法律性质问题。该投资协议的内容表明，石柱县政府与星某实业公司订立该投资协议至少有发展民营经济和职业教育、增加居民就业和财政收入之公益目的，并且该投资协议明确约定了石柱县政府将运用行政权力附条件地给予协议相对人税收返还、资金补助和经营支持等，即该投资协议是石柱县政府为实现行政管理和社会公共利益目标，与星某实业公司订立的在某些方面体现了行政权力的运用，因而具有行政法上权利义务内容的协议，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，应当认定为行政协议。星某实业公司及其依据该投资协议约定注册成立的控股子公司厦某服饰公司共同向石柱县政府出具《承诺书》，承诺由厦某服饰公司负责实施协议约定的投资项目，实际承受协议约定的权利义务，由此，厦某服饰公司亦成为该投资协议的当事人。

关于《投资协议》的法律效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”虽然该投资协议系行政机关与行政相对人协商一致成立的双方法律行为，但它与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现行政管理或者公共服务目标,都涉及行政权力的运用，因而仍须遵循依法行政原则，并且不得违反民事法律规范中影响协议效力的强制性规定。

首先，该投资协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。该法条规定：“行政行为有实施主体不具有主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”订立该投资协议的行政机关石柱县政府具有行政主体资格，且依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条第三项关于县级以上地方各级人民政府有执行国民经济和社会发展纲要、计划，管理本行政区域经济、教育、财政等行政工作的规定，其具有订立该投资协议的行政职权；并且，该投资协议不存在其他重大且明显违法的情形。

其次，该投资协议未违反民事法律规范中影响协议效力的强制性规定。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第八条关于“民法典施行前成立的合同，适用当时的法律和司法解释”的规定，确认该投资协议的效力，应当适用2020年7月24日协议成立时施行的《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》的相关规定。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“有下列情形之一，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”该投资协议体现了当事人的真实意思，未违反法律、行政法规的强制性规定，未违背公序良俗。

鉴此，该投资协议合法有效，对石柱县政府以及星某实业公司、厦某服饰公司具有法律约束力。

关于《解除<投资协议>决定》的合法性问题。石柱县政府作出的《解除<投资协议>决定》属于单方法律行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”据此，本院依据行政法律规范，并参照民事法律规范对《解除<投资协议>决定》的合法性进行审查。

首先，石柱县政府具有作出《解除<投资协议>决定》的行政职权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”该规定体现了国家利益和社会公共利益优先的法律原则，可具体表述为行政机关在行政协议履行过程中，为维护国家利益或者社会公共利益，依照法律、法规规定或者协议约定，享有指挥监督协议履行、单方变更解除协议，并可对严重违反法律、法规和协议义务的相对人给予制裁的行政管理职权，并且该行政职权亦是行政职责，行政机关不得擅自放弃行使。本案中，石柱县政府为实现发展民营经济和职业教育、增加居民就业和财政收入等行政管理及社会公共利益目标，与星某实业公司签订《投资协议》，该投资协议的订立、履行、变更和终止，就石柱县政府所享利益而言，体现为国家利益和社会公共利益；就星某实业公司及其控股的实际承受协议权利义务的厦某服饰公司所享利益而言，表现为私人利益。根据前述公益优先的法律原则，石柱县政府依法享有监督协议履行以及解除协议等行政管理职权。厦某服饰公司在租用鸿某经济发展公司的标准厂房，并借用石柱县职教中心的生产设备后的近两年时间里，只进行了试生产，未实现产值和创税，且在催告后的合理期限内仍不进行正式生产，这不仅让石柱县政府发展民营经济和职业教育、增加居民就业和财政收入等行政管理、公益扩张的订约目的无法实现，而且使标准厂房、生产设备等国有资产长期闲置荒废和给付的厂房租金补贴不能产生预期效益，严重损害国家利益和社会公共利益，石柱县政府据此作出《解除<投资协议>决定》，决定解除《投资协议》，收回曾指令支付给厦某服饰公司的厂房租金补贴，显然具有避免国家利益和社会公共利益受损扩大之正当目的，当属依法行使行政管理职权的行为。

其次，石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》符合协议约定。行政协议可以对当事人享有的解除权以及应当承担的法律责任依法作出约定。该投资协议第一条约定：“……3.项目总投资及建设内容：项目总投资5000万元人民币（其中，固定资产投资1000万元，流动资金4000万元）。主要建设内容包括：建设8条服装生产线、年产99万套服装生产基地；开展校企合作，建设服装研发设计、技术培训基地。4.项目建设工期及进度安排：自本协议签订后30个工作日内乙方启动项目建设的前期工作（公司注册、税务登记、立项备案等前期工作）；2020年10月底之前完成设备安装调试；2020年12月底之前正式全面投产。5.项目综合收益：2021年实现产值2000万元、创税60万元；2022年实现产值4000万元、创税120万元；2023年实现产值6000万元、创税180万元；2024年及以后实现年产值8000万元、年创税240万元。解决就业人数500人。”第三条第1款约定：“……由新注册的具有独立法人资格的项目公司出具承诺书，承诺由项目公司负责实施本协议约定的项目，履行权利和义务，乙方承担连带责任。”第五条第6款约定：“非因甲方原因乙方或其项目公司出现下列情形之一，视为乙方违约，甲方有权终止优惠政策的执行、有权单方解除本投资协议，乙方应当返还已享受的所有优惠政策所涉及资金。……（2）项目投产期间停工超过6个月仍未启动；（3）乙方或其项目公司未达到本协议第一条约定的建设内容、经济效益等相关约定和乙方或其项目公司未履行本协议第三条约定的义务；……（5）乙方在石柱县注册的项目公司正常生产经营存续期未达到10年（自本协议签订之日起计算）。”星某实业公司和厦某服饰公司根据该投资协议的约定共同向石柱县政府出具《承诺书》，承诺由厦某服饰公司承受《投资协议》约定的相关权利义务，星某实业公司承担连带责任。该承诺亦属于《投资协议》的内容，对星某实业公司、厦某服饰公司具有法律约束力。在该投资协议的履行中，石柱县政府指示安排鸿某经济发展公司与厦某服饰公司签订《标准厂房租赁合同》，向厦某服饰公司出租并交付标准厂房、如数给付厂房租金补贴，指示安排石柱县职教中心与厦某服饰公司签订《校企合作协议》，向厦某服饰公司出借并交付生产设备，以及其主要负责人“开会组织教委落实校服订单问题”，即已全面适当地履行了协议约定的先行给付义务；然而，厦某服饰公司在收受占用该厂房、设备和租金补贴后的近两年时间里，只进行了试生产，未实现产值和创税，即未履行《投资协议》第一条约定的对待给付义务，且在催告后的合理期限内仍不进行正式生产，仍拒绝履行其主给付义务。据此，石柱县政府依据《投资协议》的约定作出《解除<投资协议>决定》，单方解除协议、收回厂房租金补贴并确定星某实业公司承担连带清偿责任。这完全符合《投资协议》的约定，无疑是行使该投资协议授予的权利。

再次，石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》符合法律规定。前已述及，审理行政协议案件可以参照适用民事法律规范相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第二十条规定：“民法典施行前成立的合同，依法履行或者当事人约定合同履行持续至民法典施行后的，民法典实施前因合同履行发生的争议，适用当时的法律和司法解释；民法典实施后，因履行合同发生争议的，适用民法典第三编第四章、第五章的有关规定。”虽然双方的《投资协议》成立于《中华人民共和国民法典》实施前，但双方有关协议解除、清算和相关法律责任的争议发生于该法施行后，故该争议应当适用该法相关规定。《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”第五百六十六条第一、二款规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。合同解除后，解除权人可以请求违约方承担违约责任，但是当事人另有约定的除外。”第五百六十七条规定：“合同的权利义务关系终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”第五百七十七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”第五百八十四条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。”第五百一十八条第二款规定：“连带债权或者连带债务，由法律规定或者当事人约定。”本案中，厦某服饰公司在石柱县政府完成指示安排鸿某经济发展公司向其出租并交付标准厂房、如数给付厂房租金补贴，以及指示安排石柱县职教中心向其出借并交付生产设备等先行给付义务后的近两年时间里，只进行了试生产，未实现产值和创税，未履行其主要债务，且在催告后的合理期限内仍不进行正式生产，仍拒绝履行主要债务，石柱县政府据此作出《解除<投资协议>决定》，单方解除协议，收回厂房租金补贴并确定星某实业公司承担连带清偿责任，符合前述法律规定，是行使法律赋予的权利。并且，石柱县政府作出《解除<投资协议>决定》前进行了调查取证，查实了相对人的违约事实并书面催告其在合理期限内履行主要债务，告知了相对人享有陈述、申辩和要求听证的权利并听取了陈述申辩意见，且在作出决定后依法送达相对人并告知其权利救济途径和期限，程序合法。

另外，星某实业公司和厦某服饰公司的异议理由不能成立。其一，星某实业公司、厦某服饰公司主张石柱县政府不履行《投资协议》约定的“支持县域内有关服装采购单位，在同等条件下优先与乙方开展合作”之义务，因而造成其不能继续履约。该约定明确石柱县政府支持“有关服装采购单位”在同等条件下优先采购厦某服饰公司生产的产品，而厦某服饰公司一直未予正式生产，并无产品展示与其他类似经营者具有“同等条件”；并且，厦某服饰公司也没有提供证据证明其曾向“有关服装采购单位”提供样品并进行磋商等事实；况且，星某实业公司、厦某服饰公司不能不合理地要求石柱县政府实施《中华人民共和国反垄断法》第五章规定的“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为。故该主张缺乏事实根据，且与法相悖。其二，星某实业公司、厦某服饰公司主张厦某服饰公司与鸿某经济发展公司签订的《标准厂房租赁协议》有关返还租金补贴的约定，系对先前石柱县政府与星某实业公司订立的《投资协议》相关条款的变更。对前述两协议相关条款内容进行比较，并无星某实业公司、厦某服饰公司所主张的权利义务内容变更；况且，前后两协议的订约主体不同，后协议依法不能对前协议的权利义务内容进行变更。故该主张缺乏事实根据，且于法无据。其三，星某实业公司、厦某服饰公司主张《解除<投资协议>决定》与(2022)渝04民终592号民事判决相矛盾，然两者主文分别确定了不同的权利义务内容，并无任何矛盾之处。再有，星某实业公司、厦某服饰公司主张石柱县政府不履行《投资协议》约定义务，伤害了投资环境，损害了政府信用。纵观双方的履约情况，石柱县政府全面适当地履行了先行给付义务，无明显的违约行为，而星某实业公司、厦某服饰公司拒不履行协议约定的对待给付义务，且在催告后的合理期限内仍不履行其主要债务，导致双方预期利益不能实现，国家利益和社会公共利益遭受损害。行政机关无疑应诚信执法，依法保护行政协议相对人的信赖利益，而行政协议相对人也应诚信履约，理性对待商业风险，不能以公益填补因自身原因致损的私益。

总之，石柱县政府具有作出《解除<投资协议>决定》的行政职权，且无滥用职权情形，而且该解除协议决定符合协议约定和法律规定，并无明显不当之处，星某实业公司、厦某服饰公司主张予以撤销的请求不能成立，本院不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定,判决如下:

驳回厦门中闽星某实业有限公司、重庆厦某服饰有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元,由厦门中闽星某实业有限公司、重庆厦某服饰有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。

审判长谭中宜

审判员陶善春

人民陪审员莫顺杨

二〇二三年十二月二十六日

法官助理谭昕怡

书记员王丽君

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