2026[呼和浩特]行政争议透视：行政指导行为的可诉性边界与相对人权利救济

——以某区市场监管局“约谈告诫”引发行政赔偿案为例

导语： 在行政法实践中，“其他行政行为”如同一片弥漫的灰色地带。行政指导、行政调解、重复处理行为、过程性行为……这些行为不以“行政决定”的面目出现，却真实地影响着相对人的权益。2026年，呼和浩特市某区人民法院审结的一起案件，将行政指导行为的可诉性争议推至台前。当行政机关以“约谈”之名行“责令”之实，相对人能否提起行政诉讼？本文以该案为切入点，深入剖析“其他行政行为”中的法律争议焦点。

一、案情回溯：一份没有文号的“会议纪要”

2025年11月，呼和浩特市某区市场监督管理局以“规范经营秩序”为由，约谈辖区内的某连锁餐饮企业负责人。约谈结束后，该局出具了一份《行政约谈告诫书》，载明：“鉴于你单位多次被消费者投诉食品安全问题，现责令你单位于三日内停业整顿，待验收合格后方可恢复营业。”

该告诫书未加盖公章，未载明法律依据，亦未告知行政复议或诉讼权利。餐饮企业认为该行为属于行政处罚，诉至法院请求撤销并赔偿停业损失。而市场监管局辩称，约谈告诫属于行政指导，是“非强制性的倡导建议”，不属于行政诉讼受案范围。

核心争议焦点： 名为“行政指导”的行为，若实际上具有强制性、侵益性，是否应纳入行政诉讼受案范围？

二、法理剖析：行政指导的“双重面相”

行政指导的经典定义是：行政机关为实现特定行政目的，通过引导、倡导、建议、劝告等非强制方式，取得相对人同意或配合的行政行为。其核心特征在于自愿性与非强制性。然而，当“指导”的外衣下包裹着“强制”的内核，行为性质便发生嬗变。

从本案可见三个关键判断标准：

1. 行为是否具有事实上强制性 告诫书使用了“责令”“停业整顿”等命令性词汇。“责令”在行政法语境中通常意味着设定法律义务，而非提供选择性建议。即便没有加盖公章，其规范的表述和后续的检查验收安排，已超出行政指导的界限。

2. 相对人是否具有自由选择空间 行政指导的核心在于相对人可以接受，也可以拒绝，且拒绝不产生法律上的不利后果。但在本案中，该企业若不执行“停业整顿”，将面临检查不合格后的进一步处罚。这种“隐性强制”使其丧失选择自由，实为变相行政强制措施。

3. 行为是否对权益产生实质影响 停业整顿直接剥夺了企业的经营权，造成实际经济损失。而行政指导不应具备直接处分相对人权利义务的效力。从结果论出发，该行为已对相对人权益产生实质性、损害性影响。

法律依据参酌：

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第三项将“行政指导行为”排除在受案范围之外，但该项规定的适用前提是真正的行政指导，即不产生外部法律效力的行为。
《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，相对人认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，属于受案范围。若“指导”具有事实上的强制力并损害权益，则不应被排除。

三、司法认定：穿透形式看实质

该案经两级法院审理。呼和浩特市中级人民法院在二审判决中明确指出：判断行为是否属于行政指导，不应依据行为的名称或形式，而应审查行为的实际内容、运行逻辑和影响后果。 法院最终认定，该告诫书实质上设定了停业义务，属于可诉的行政行为。

判决理由透露出一种重要的裁判思维：“其他行政行为”的可诉性边界，正在从“形式标准”走向“实质标准” ——只要行政行为对相对人权利义务产生实际影响，且具有外部法律效果，即便形式上属于非强制行为，也应当纳入司法审查。这一立场也呼应了“有权利必有救济”的法治原则。

四、延伸思考：行政机关为何偏爱“软性行为”？

行政指导、约谈、提醒、警示等“软性行为”在执法实践中大行其道，原因是多方面的：

程序简便：无需经历立案、听证、集体讨论等行政处罚法定程序，执法成本低；
责任规避：无正式文书、无法律依据，相对人难以“找茬”，行政复议和诉讼门槛高；
威慑效果：以“指导”之名行“命令”之实，既达到管理效果，又可规避败诉风险。

然而，这种“权力遁入隐形”的做法，恰恰是法治政府建设必须警惕的。行政行为的规范化不仅是实体合法问题，也要防止行政机关通过“非正式行为”规避监督制约。

五、结语：当“指导”不再是指导

2026年的呼和浩特，这起案件已成为许多行政法学者和实务工作者讨论的样本。它昭示着一个趋势：在行政法治理现代化的进程中，任何形式的权力行使都不能脱离法治轨道。对于行政相对人而言，当“建议”听起来像是“命令”，当“约谈”实质上是“处罚”时，你有权拿起法律的武器，请司法机关揭开那层“指导”的面纱。

法律不会因为权力的表现形式而放弃对权利的守护。

郎曙霞

呼和浩特行政指导可诉性边界与相对人救济