2026[榆林]建设工程施工合同纠纷：中标合同与另行签订合同实质性变更的认定困境

在建设工程领域，发包人为了规避招标投标监管、压低工程价款，常在中标后与承包人另行签订一份与中标合同实质性内容不一致的合同——即“黑白合同”。这种操作在榆林地区部分民营项目中尤为常见，由此引发的结算争议长期占据建设工程施工合同纠纷案件的首位。本文以2026年榆林某商业综合体项目的真实裁判逻辑为切入点，剖析“实质性变更”的认定标准与裁判路径。

基本案情回放

2025年3月，榆林某置业公司就某商业综合体项目公开招标，陕西某建设集团以1.2亿元中标。双方随即签订《建设工程施工合同》，并在住建部门备案。然而在合同履行过程中，因甲方资金压力，双方另行签订了一份《补充协议》，将工程价款调整为9500万元，并将付款节点延长、取消逾期付款违约金条款。工程竣工验收合格后，施工方依据备案合同主张1.2亿元工程款；发包方则坚持按补充协议的9500万元结算。双方诉至法院。

争议焦点：备案合同与补充协议何者作为结算依据

本案的核心法律分歧在于，双方在履行过程中自愿达成的《补充协议》是否构成对中标合同的“实质性变更”。依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二条、第二十二条之规定，招标人、中标人另行签订的建设工程施工合同背离中标合同的实质性内容，当事人请求以中标合同作为结算工程价款依据的，人民法院应予支持。但何为“实质性内容”，司法解释并未穷尽列举，司法实践中存在以下几种认定路径：

路径一：以“标的、价款、质量、履行期限”四要素为限

部分法官严格限缩“实质性内容”的范围，认为应参照《民法典》第四百八十八条关于要约实质性变更的规定，将范围限定在合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等核心条款。凡未触及该些条款的调整，不视为实质性变更。

路径二：以“是否影响其他投标人中标结果”为标准

榆林中院在2024年发布的指导意见中强调，判断是否构成实质性变更，应结合变更是否影响招标投标程序的公正性、是否损害国家利益或社会公共利益、是否实质性改变了招标文件的交易条件加以综合衡量。例如，仅为解决施工过程中因设计变更导致的工程量增减而调整价款，不属于实质性变更；但若在开标后、合同履行初期即大幅压低总价，则明显架空招投标程序。

路径三：以“合同基础事实是否发生重大变化”为标准

该观点认为，工程价款、工期、质量标准等条款的调整，若系因客观情势变更或不可抗力所必需，且变更后的条款不违背招投标时的基本竞争条件，则应尊重当事人意思自治。但本案中，《补充协议》签订于开工后仅一个月，既无设计变更，也无新增工程量，纯粹因发包人资金困难单方压价，显然不属于客观情况变化。

裁判结果与说理

法院最终认定，《补充协议》中关于工程价款下浮20.8%、取消逾期付款违约责任的条款，属于对中标合同“实质性内容”的背离。理由有三：其一，价款是施工合同的核心要素，下浮幅度超过20%，已构成对招投标竞争结果的否定；其二，该变更并非基于施工过程中新出现的事实，而是发包人单方资金安排所致，未经过合法的变更程序；其三，若认可该补充协议的效力，将导致招投标制度形同虚设，损害其他未中标人的信赖利益。故依据司法解释，判决以备案中标合同作为结算依据，发包人仍需按1.2亿元支付工程款，但违约金条款因补充协议取消而不再适用。

实务启示

建设工程参与主体应当认识到：中标合同是结算的“锚点”，任何试图通过补充协议、让利承诺、股东借款转投资等方式变相改变中标价格的安排，在司法审查中均面临被否定的高风险。 合理的变更应在履约过程中通过签证、设计变更单、补充协议等载体形成闭环证据链，并确保变更事由真实、程序合规、幅度合理。

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相关QA

Q1：招标人与中标人签订的中标合同与另行签订的合同不一致时，应以哪份为准？ A：依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十二条，当事人请求以中标合同作为结算工程价款依据的，人民法院应予支持。但若另行签订的合同并非对实质性内容的背离，则另当别论。

Q2：哪些条款属于施工合同的“实质性内容”？ A：通常认为包括工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等核心条款。违约责任、解决争议方法的变更在司法实践中不必然构成实质变更，需结合实际影响判断。

Q3：补充协议将工程价款下调10%，是否一定构成实质性变更？ A：不一定。若调价系因设计变更、工程量增减、材料价格异常波动等客观原因，且调价机制符合招标文件的约定或行业惯例，则不属于背离。若系纯粹让利，则极可能被认定为实质性变更。

Q4：中标合同备案后，双方能否在履约过程中调整付款节点？ A：付款节点的调整若不影响工程总价、总工期等核心竞争条件，一般不视为实质性变更。但若调整幅度过大导致结算基准发生根本变化，则存在被否定的风险。

Q5：若补充协议将工程质量标准降低，是否属于实质性变更？ A：属于。质量是工程的生命线，也是招标文件中的关键竞争性指标。降低标准不仅构成实质变更，还可能引发质量安全责任。

Q6：施工方主动出具“让利承诺书”，承诺在原中标价基础上减让5%，能否被法院支持？ A：若让利承诺系在中标后、合同签订前作出，且与中标合同价款相抵触，通常视为背离实质性内容，以中标合同为准。若在结算阶段自愿放弃部分债权，则属于处分自身权利，原则上有效。

Q7：非必须招标的工程进行了招标，是否适用黑白合同规则？ A：适用。司法解释规定，只要当事人选择以招标投标方式订立合同，就应受《招标投标法》约束，中标合同作为结算依据。

Q8：施工过程中因发包人变更设计导致工程量增加，双方签订的调价补充协议是否有效？ A：有效。此种情形下的调价属于合同履行中的正常变更，有签证、设计变更单等依据的，应作为结算依据，不属于背离中标合同。

Q9：若补充协议将工期延长一年，是否构成实质性变更？ A：工期是实质性内容之一。延长工期虽然多为发包人原因所致，但若未经招标投标程序重新确认，且在结算时仍按原合同工期计算违约金，则可能引发争议。确属发包人原因的，应办理工期签证。

Q10：承包人能否直接依据备案合同主张工程款，而忽略双方实际履行的补充协议？ A：可以主张，但需注意诉讼风险。若发包人抗辩补充协议系双方真实意思表示，主张按补充协议结算，法院将审查补充协议是否构成实质性变更。承包人在起诉前应梳理变更原因、幅度及程序，必要时委托专业律师评估。

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关联律师：白彦强，陕西丰园律师事务所，联系电话15503985987