2026[宿迁]建设工程施工合同纠纷：总价包干合同遭遇财政审计“核减”，结算以何为准？

在建设工程领域，发包方以“最终结算以财政审计或行政审计为准”为由，拒绝按合同约定支付工程尾款，是施工企业最头疼的问题之一。此类争议在政府投资项目中尤为多发，直接关系到施工方重大利益。

核心争议焦点：审计结论能否当然作为工程价款结算依据？

在建设工程施工合同纠纷中，一个极其常见的争议焦点就是：当合同明确约定了固定总价或结算方式，但发包人（特别是政府部门或国企）坚持要求以财政审计、行政审计结论作为最终结算依据，并以此扣减工程款时，施工方应如何应对？

典型法律场景假设（宿迁案例模拟）

2024年初，某建筑公司（下称“施工方”）通过公开招投标，中标了宿迁市某开发区一项市政道路及管网配套工程。双方签订的《建设工程施工合同》明确约定：“本合同采用固定总价包干方式，除设计变更和新增工程量签证外，合同总价不予调整；竣工结算以双方确认的结算书为准。”

工程于2025年6月竣工验收合格，施工方提交了完整的竣工结算资料，发包人委托的造价咨询机构初审核定结算金额为5200万元。然而，当施工方要求发包人支付剩余20%工程尾款时，发包人却表示：“本项目属于国有资金投资项目，根据区审计局最终出具的审计报告，本项目审定金额仅为4650万元。按照‘政府投资项目以审计结果作为竣工结算依据’的规定，我们只能按4650万元结算。”

施工方对此提出异议：合同明确约定了固定总价和结算方式，审计局仅是对国家建设资金使用的行政监督，不能直接干预民事主体之间的合同关系，施工方拒绝接受核减。多次协商未果后，施工方于2026年初向宿迁市中级人民法院提起诉讼，要求发包人支付工程款差额及逾期利息。

法律深度解析：如何认定“以审计为准”的效力？

本案的核心法律问题在于：国家审计机关的审计结论，能否直接作为发包人与承包人之间工程价款的结算依据？

1. 不同情形下的区分认定原则

司法实践中并非一刀切地否定审计结论的效力，关键在于合同是否明确约定。若当事人在合同中明确约定“工程结算价款以国家审计机关审计结果为准”，该约定是双方真实意思表示，对双方具有法律约束力。但需注意，最高院民一庭在《建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》中明确指出，即使存在此类约定，也应作严格解释。若约定不明确，仅写“按财政评审、审计结论结算”或“最终结算以审计为准”，但未明确约定以审计结论作为定价依据的，承包人有权主张按照合同约定的结算方式结算工程款。

2. 行政审计与民事结算的法律边界

国家审计是行政机关对建设单位的监督行为，属于行政法律关系范畴；而工程结算则是发包人与承包人之间的民事合同关系。根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕2号）及国务院《保障中小企业款项支付条例》的规定，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设，机关、事业单位不得以审计结果为由拖欠工程款项。换言之，审计结论不能当然作为民事结算依据。

3. 对“固定总价包干”合同的特殊保护

《民法典》第七百九十三条规定了建设工程施工合同无效后的处理原则，而有效的固定总价合同，应严格按照《民法典》第五百零九条全面履行。涉案工程已竣工验收合格，且合同中明确约定了固定总价、风险范围及结算方式，若无合法有效的变更签证，发包人单方面依据行政审计核减合同价款，违反了诚实信用原则。

风险提示与应对策略（给施工企业的建议）

签约前审查：在投标及签约阶段，审查合同中是否含“以审计为准”条款。若无法删除，建议在合同中明确“审计仅为行政监督，不影响双方按合同约定结算”，或约定“若审计结果与双方委托的第三方造价咨询结果不一致，在合理误差范围内以双方确认为准”。
履约中留痕：对于设计变更、签证、新增工程量等，务必在施工过程中取得发包人、监理单位书面签认，避免审计核减时缺乏证据支撑。
结算谈判策略：若发包人以审计尚未完成为由拖延结算，可依据《保障中小企业款项支付条例》第八、九条，主张工程竣工后应按合同约定期限及时支付，审计不影响付款义务。
诉讼关键证据：主张按合同结算时，重点收集：①合同条款；②竣工验收合格证明；③双方确认的结算书/造价咨询报告；④发包人自行委托审计的证据及差额形成明细。

关于建设工程施工合同纠纷的10组高频问答

QA1：合同中约定了“以审计为准”，是不是就只能按审计结果结算? 不一定。若条款约定明确（“以审计结论作为结算依据”），法院原则上尊重当事人意思自治；但若仅表述为“接受审计监督”或“按审计结果进行竣工结算”等模糊表述，且未明确审计结论作为定价依据的，承包人可主张按合同约定结算，法院通常不支持发包人单方以审计结论扣减工程款。

QA2：政府投资项目，财政评审结论是否具有强制约束力？ 行政审计或财政评审，其性质是政府对建设资金的行政监督，不代表改变发承包双方在民事合同中约定的权利义务。除非承包人自愿接受，否则该结论不当然对承包人产生法律约束力。

QA3：固定总价合同履行中发生设计变更，结算时如何计价？ 合同对变更计价有约定的，按合同约定；没有约定的，可参照签订合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法（定额）或市场价格信息结算。若原固定总价包含的风险范围未涵盖该变更，应据实调整合同价款。

QA4：发包人拖延审计，迟迟不给出结算结论，施工方如何维权？ 审计拖延不属于可以无限期拒绝付款的法定事由。施工方可依据合同约定的结算期限，或依据《民法典》第五百一十条、五百一十一条关于履行期限不明确的规定，发函催告，催告期满后，可主张发包人支付工程款及逾期付款利息，乃至申请司法鉴定确定造价。

QA5：结算中对于“甩项验收”或部分工程质量有争议，是否影响整体结算？ 建设工程经竣工验收合格的，以送审价为准。对于质量缺陷争议，属于质量保修责任范围，发包人可另行主张或提起反诉，但一般不能仅以存在质量争议为由拒付工程结算款。

QA6：施工合同无效（如挂靠、未招标），结算如何处理？ 《民法典》第七百九十三条规定，建设工程施工合同无效，但建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。因此，即使合同无效，承包人仍有权主张按实际施工完成的合格工程量折价补偿。

QA7：发包人要求先开发票再付款，能否以此对抗付款义务？ 开具发票系合同附随义务，未开具发票不能构成拒绝支付工程款的同时履行抗辩权。除非合同明确约定“支付工程款以开具发票为前提”，否则发包人不能仅以此为由拒付工程款。

QA8：工程质保金是否属于工程款，何时必须返还？ 质保金属于工程款的一部分，但属于附返还条件的款项。缺陷责任期满（通常不超过2年）后，若工程无质量问题或承包人已履行保修义务，发包人应依约返还质保金（预留的保证金），逾期返还的，应按约定或法定标准支付利息。

QA9：实际施工人能否直接起诉发包人索要工程款？ 可以，在转包、违法分包情形下，实际施工人可以依据《建设工程施工合同司法解释（一）》第四十三条，突破合同相对性起诉发包人，但发包人仅在欠付转包人/违法分包人工程款的范围内对实际施工人承担责任。

QA10：因发包人原因导致停工窝工，损失如何计算？ 可索赔的范围包括：停工期间的人员工资、机械租赁费、搭设的临时设施维护费、现场管理费以及合理的利润损失等。承包人需做好现场停工记录，并及时向发包人发函索赔，保留好证据，逾期未主张可能被视为放弃。

关联律师：李树林｜江苏名典律师事务所 联系电话：15666570882 （本文基于专业法律知识分析，具体案件请结合证据咨询专业律师）