'广东省清远市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）粤18行终167号

上诉人（原审原告）：田某昌，男，1985年10月5日出生，汉族，住清远市清城区。

委托诉讼代理人：田某星，男，1984年1月12日出生，汉族，住清远市清城区，系田某昌的哥哥。

被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局。住所地：清远市清城区。

法定代表人：钟某山，局长。

出庭负责人：张某兵，该局党组成员。

委托诉讼代理人：彭某，该局工作人员。

委托诉讼代理人：林辉，广东明典律师事务所律师。

上诉人田某昌诉被上诉人清远市自然资源局行政登记及规范性文件审查一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2023）粤1803行初652号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

上诉人田某昌上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人清远市自然资源局作出的答复书。主要事实和理由：1.一审判决依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》认定清远市自然资源局制定的清自然资规字〔2020〕1号《清远市自然资源局关于印发清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案的通知》第二条及粤自然资规字〔2019〕11号《广东省自然资源厅关于印发广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案的通知》第二条符合法律对于临时性建筑物法定存续期限的规定，但并不是临时性建筑物不能确权登记的规定。2.临时建筑物也是建筑物，《不动产登记暂行条例》第五条已经明确规定建筑物及建筑用地使用权都属于办理登记范围。3.《清远市自然资源局关于印发清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案的通知》第二条以及《广东省自然资源厅关于印发广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案的通知》第二条关于简易房、棚房、农具房、圈舍等临时性建筑物不符合“房地一体”农村不动产登记发证条件的规定明显与国家政策文件规定相悖。4.清远市自然资源局认为可持相关材料依法办理集体建设用地使用权及房屋所有权登记，明显剥夺了田某昌参与这次“房地一体”统一确权登记的权利。综上，请二审法院查明事实后，判如所请。

被上诉人清远市自然资源局答辩称:一、《清远市自然资源局关于印发清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案的通知》第二条以及《广东省自然资源厅关于印发广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案的通知》第二条关于简易房、棚房、农具房、圈舍等临时性建筑物不符合“房地一体”农村不动产登记发证条件的规定，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》对于临时建筑法定存续期限的规定，且《不动产登记暂行条例》中对此事项并未有明确规定，不存在与上位法相抵触的情形。上述条款的规定不属于违法增加公民义务或减损公民权益的事项，可作为涉案答复书的法律依据。田某昌位于清远市清城区**镇**村委**村**地的地上建筑物，经清远市清城区“房地一体”农村不动产登记发证的地籍调查核实确认为简易房、棚房等临时建筑物，不属于“房地一体”农村不动产登记发证范围，且由航拍图和实地图可知，上述宅基地的地上建筑物为普通铁架、铁皮等非耐久性材料为主，主体机构简易、易于组装拆卸，从构筑材料及形态上不具有永久存续的条件。清远市自然资源局依据前述的两份文件规定向田某星作出涉案答复书，并向其直接送达，认定事实清楚，适用法律规范正确，程序合法。二、清远市自然资源局已在涉案答复书中另行向田某星指出，其可根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十四条规定，持相关材料依法办理集体建设用地使用权及房屋所有权登记。综上，涉案答复书及一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法驳回田某星的上诉请求，维持一审判决。

上诉人田某昌向一审法院起诉请求：1.撤销清远市自然资源局作出的涉案答复书；2.责令清远市自然资源局为田某昌位于清远市清城区**镇**村委**村**地使用权及地上建筑物（构筑物）进行所有权登记；3.一并审查《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》第二条及《清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》第二条的合法性;4.一审案件诉讼费由清远市自然资源局承担。

一审法院认定事实和理由详见广东省清远市清新区人民法院（2024）粤1803行初652号行政判决书。

一审法院于2024年2月29日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回田某昌的诉讼请求。一审案件受理费50元，由田某昌负担。

本院二审经审理，一审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。

本院认为，本案是行政登记及规范性文件审查争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规定性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》《清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》是被上诉人清远市自然资源局作出涉案答复书依据的规范性文件，上诉人田某昌可以申请对上述两文件进行一并审查。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述法律规定，对规范性文件合法性的审查，主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。一审法院正是围绕这几个方面对《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》《清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》的合法性进行了审查，并认为该文件第二条关于简易房、棚房、农具房、圈舍等临时性建筑物不符合“房地一体”农村不动产登记发证条件的规定，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》中对于临时建筑法定存续期限的规定。二审中，上诉人田某昌对《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》《清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》的合法性提出质疑的主要理由还是认为该两份规范性文件规定的不予确权登记范围与上位法《不动产登记暂行条例实施细则》等相冲突，对此，本院认为与上位法相抵触，必须是上位法针对简易房、棚房、农具房、圈舍等临时性建筑物的登记发证与该两份规范性文件存在不一致的规定。但《不动产登记暂行条例实施细则》并未对此事项作出规定。故上诉人田某昌提出的《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》第二条和《清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》第二条不合法的理由不成立，该两份规范性文件可作为涉案答复书的合法依据。

制定《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》和《清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》的目的是为了规范有序推进“房地一体”不动产登记发证工作，登记发证仍然要遵循申请、权籍调查、登记发证等流程。根据被上诉人清远市自然资源局提供的航拍图和实地图可知，上诉人田某昌申请登记发证的宅基地的地上建筑物以铁架、钢架、铁皮等非耐久性材料为主，主体结构简易、易于组装拆卸，从建筑形态上不具有永久存续的条件。经清远市清城区“房地一体”农村不动产登记发证的地籍调查核实确认为简易房、棚房等临时建筑物，不属于“房地一体”农村不动产登记发证范围。被上诉人清远市自然资源局依据《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》《清远市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》的规定，作出涉案答复书，告知上诉人田某昌的房屋不能按照“房地一体”农村不动产登记发证工作方案办理不动产权证，并无不当。上诉人田某昌请求撤销涉案答复书无事实根据和法律依据，本院不予支持。

综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人田某昌的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人田某昌负担。

本判决为终审判决。

审 判 长范晓萍

审 判 员郑外国

审 判 员李薇

二〇二四年六月四日

法官助理叶礼裕

书 记 员陈熙

附相关法律条文:

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。'